导读

2021年9月26日下午，由北京清华同衡规划设计研究院和清华大学中国新型城镇化研究院联合承办的 2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季学术对话二十七“市县发展规划与国土空间规划”在成都市成功举办。学会学术工作委员会副主任委员、清华大学建筑学院城市规划系主任武廷海教授以《新时期文化遗产资源保护利用的规划思考》为题作主题报告。以下为报告主要内容。

武廷海  学会学术工作委员会副主任委员，清华大学建筑学院城市规划系主任、教授

武廷海教授首先肯定了研究发展规划和国土空间规划之间关系的重要性，基于对《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发【2018】44号）和《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发【2019】18号）的解读，结合目前的实践推进，提出作为规划从业者，一方面要参与顶层设计工作，对行业大方向有所了解；另一方面，需要在体系建立后的长期实践中逐步检验、完善、健全已有的规划体系，针对新进展与新问题，做出必要的回应和思考。

武教授指出，规划体系从根本上而言，是国家治理体系的一部分。国家治理体系和治理能力现代化，从实践经验来看大致可以分为国家和地方两个层级。无论是几千年中华文明的发展积淀，还是基于现代化的国际治理水平比较，都证明了我国治理体系对引导国家有序运转的有效性。疫情期间各项工作的组织，更是充分检验和证明了我国国家治理体系的现代性、前瞻性和有效性。

国家和地方的双层结构可进一步细分。国家层面细分为国家级和省级，以大区的概念体现国家管理意志；市县层面细分为市级和县级，这最早可追溯到秦始皇以来的郡县制，以县为单位延续至今，体现地方意愿和行动。

市县发展规划和国土空间规划应加强协调，形成地方层面最高级的综合性的总体规划；同时发展规划和国土空间规划也要分别加强其自身的综合性。这是长期以来“多规合一”想要实现的目标，要进一步加强对其重要性的认识和实施效果的反思。

市县层级的规划应以“落实”为主要任务，基于自身财政、资源水平，做好用地需求的协同与合理安排。

在此基础上，武教授基于对文化遗产领域的长期关注，提出市县层面国土空间规划与文化遗产保护的统筹思考。2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将文物保护专项规划与生态环境保护等专项规划并列，明确了其专项规划的地位以及文物主管部门的规划编制责任；2020年9月22日习近平总书记在中央政治局第二十三次集体学习的讲话中提出“中华文明具有独特文化基因和自身发展历程，植根于中华大地”，要“把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施”，顶层设计已经对国土空间规划和文化遗产的融合提出明确要求，这需要从国家和地方两个层面予以保障。

其中，地方层面的文化遗产保护规划工作要做实。今年初《自然资源部、国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》中进一步明确了文物保护与国土空间规划编制的要求，要求各级文物主管部门做好文物保护单位保护规划等文物保护类专项规划编制工作；9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》要求构建多层级、多要素的城乡历史文化保护传承体系，以及“建立城乡历史文化保护传承体系三级管理体制”进一步明确了二者的协同要求。市县层面最重要的工作在于思考如何把中央的指示、要求与国家意志切实地落实下来。

图 1 我国不同层级不同类型相协同的规划体系

国家规划体系改革至今，文化遗产也经历了“文物-文化遗产保护-文化保护”这样重要性和丰富性逐步提高的三个阶段。在与国土空间规划的衔接过程中，武教授认为应当将国-省-市县三个层级打通，形成一体化的系统，促进国土空间规划与文化遗产保护形成双向互动的融合模式：国土空间规划要明确文化遗产的底层资源属性和空间属性；文化遗产保护要从优化文化遗产资源保护传承体系和管控的角度，为系统性、战略性地提升文化遗产保护利用工作创造条件，从而将国土空间规划作为文化遗产保护利用的重要工具，实现从文化遗产资源保护到文化空间保护的视角转变。

图 2 各类文化资源与文化空间等概念间的关系

市县级文化遗产保护应当侧重实施性，因势利导，把从文物资源保护到文化空间保护的转型落到实处。自2018年国家推动规划体系改革以来，文化遗产及其规划保护利用进入快速转变时期，空间类规划中产生的新概念、新体系不断涌现，需要在市县层面，从保护对象和管控要求的角度加以认真梳理和协调落地。

图 3 各类历史文化遗产类型及对应的文物保护空间概念

在保护利用规划过程中，一是要厘清文化遗产的概念和边界，整合多种文化遗产门类，在文化公园、世界遗产、非物质文化遗产、历史建筑等类型繁多的概念中梳理整合， 统筹推进文物保护范围和其他历史文化保护红线划定。建议文物部门、自然资源部门、城乡建设部门应尽快推动各类文化遗产保护范围、建设控制地带划定及矢量化工作，为在国土空间规划中落实空间管控提供基础；同时，在国土空间规划中也要协同推进各类历史文化保护空间划定并纳入红线，实现文物保护单位、不可移动文物与其他文物资源的应保尽保和可持续发展。

二是要整合多部门信息来源，进一步优化文物普查等数据采集与维护的标准化、规范化、智能化建设，并借助国土空间规划平台为文化遗产信息化提供技术支撑，将保护类型和边界矢量化、法定化，从而通过分区和控制线的形式将文化遗产保护工作落到实处。建议充分利用空间信息技术，探索文物保护利用的风险评估、动态监测、定期体检等机制，增强不可移动文物监管效能。

最后，武教授再次强调市县层面的规划要抓落实、抓具体，兼顾因地制宜和实践的灵活性，倡导业界规划人员落实好习近平总书记对加强城市规划工作的期望和要求，充分发挥匠人之巧和学术所长，为健全市县发展规划与国土空间规划制度、推动城乡建设绿色发展和建设美好人居做出时代的贡献。

供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院、清华大学中国新型城镇化研究院