当前，我国城镇化进入以提升质量为主的转型发展新阶段，城市发展面临的挑战与机遇并存，亟须转变城市发展方式。党的二十大报告提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”，为新时期推进以人为核心的新型城镇化指明了基本方向。

建设人民城市是打破城市发展瓶颈的关键

第一，我国城镇化发展迅速，但仍存在部分内生阻力。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。改革开放以来，我国城市发展波澜壮阔。1978—2021年，城镇常住人口从1.7亿增长到9.14亿人，城镇人口城镇化率从17.92%提升至64.72%，成为整个经济社会发展的重要引擎。但日益突出的“城市病”“半城镇化”问题也制约了城市综合承载能力提升，比如大城市过于拥挤，中小城市公共基础设施配套不足等，限制了城市集聚规模与经济效率的进一步提升。

第二，我国城镇化速度放缓，到了质效提升关键时期。根据世界城镇化发展经验，一国整体城镇化进程通常会在城镇化率突破70%后放缓。“十一五”至“十三五”时期，我国城镇化率年均增速从1.39个百分点逐步降至1.13个百分点。随之发生改变的是，当前我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，城市的包容性增长愈发重要。整体上，我国已经进入城镇化发展中后期，在稳步提高城镇化水平的同时，提高城镇化质量和效率成为下一阶段的重要目标。

第三，人民城市建设深刻回答了城市建设“依靠谁、为了谁”这一根本问题。为满足人民群众对城市美好生活的向往，习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，深刻揭示了我国新时期城市发展的宗旨、主体和根本目的。人民城市重要理念要求城市发展以人民为中心，坚持人民在城市发展中的主体地位，并以满足人民群众日益增长的美好生活需要作为城市发展的根本目的，从根本上给出了新发展格局下我国城市高质量发展的方向和路径。

建设人民城市需要尊重城市发展的基本规律

城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。建设人民城市，既要认识、尊重、顺应城市发展规律，又要结合我国城市发展实践，抓住主要矛盾，提高人民城市建设效率，着力解决困扰我国城市发展的各类问题，走出一条中国特色城市发展道路。

第一，处理好“产与城”的关系。城市发展是产业发展的必然结果，城市空间组织方式是提高产业发展质量的必然选择，两者相辅相成、相互促进。改革开放以来，城市发展成为我国产业发展的重要空间引擎，但仍有部分城市出现了“有城无产、产强城弱”的现象。建设人民城市需坚持“以产兴城、以城促产”，坚持在经济发展中解决城市发展问题。随着中国经济进入新发展阶段，城市发展也要进入以空间结构调整为主、质量提升优先的新发展阶段，推动产城深度融合发展。

第二，处理好“人与地”的关系。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转变为城市用地的过程，人口与用地要匹配，城市规模要与资源环境承载能力相适应。受多方面因素影响，我国城镇化发展重点曾偏向于中小城市，客观上导致了用地指标分配与人口流动方向的背离，限制了大城市的资源环境承载能力提升。人民城市建设需坚持用地指标分配与人口流动方向相一致的原则，着力提升人口集聚大城市、特别是超大特大城市的环境资源承载力，同时警惕中小城市出现土地城镇化远快于人口城镇化的城市过度蔓延问题，提升土地利用效率。

第三，处理好“新与旧”的关系。城市发展是建成区边界扩张、城市中心密度提升与城市副中心持续分化相统一的城市内部空间重塑过程。我国城市发展速度较快，城市发展普遍存在重视增量建设、忽视存量改造，新老城市发展建设差距较大等问题。建设人民城市要坚持新老城区协调发展原则，杜绝新城重复建设，同时提升城市更新在城市工作中的重要性与优先度，平等对待新老市民，不断提升城市安全水平和群众获得感。

建设人民城市需要贯穿城市工作的各个环节

建设人民城市是一项系统性工程，要树立系统化的发展理念，尊重城市发展规律，抓住主要矛盾，将以人民为中心的发展思想贯穿于城市工作的规划、建设、治理的各个环节。

第一，倡导共建原则，充分发挥人民在城市规划中的主体作用。习近平总书记指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。一方面，要邀请人民群众更多参与到规划当中来，强化城市发展中人民群众的主体意识，提高人民群众参与城市发展的积极性、主动性与创造性，在城市规划管理过程中问需于民、问计于民、问效于民。另一方面，要充分发挥人民在城市规划中的监督作用，常态化走访群众、召开座谈会，及时发现问题、列出清单，尊重城市居民对城市规划建设的知情权、表达权，提高城市规划的公信力、稳定性。

第二，倡导共享原则，切实提高人民在城市建设中的幸福感知。一方面，要妥善处理好保护与发展的关系，既要顺应城市发展新理念新趋势，提高城市建设的现代化和智慧化水平，有效扩大城市服务半径和辐射范围，让人民群众更好地享受经济发展和科技进步的文明成果；又要保留城市特有的地理风貌、历史记忆与建筑风格，让人民群众在城市发展中记得住历史、记得住乡愁，坚定文化自信。另一方面，要妥善处理好城市更新与人民群众正常生产生活的关系，既要通过城市更新补齐基础设施短板，解决困扰人民群众正常生产生活的痛点难点；又多措并举提高建设水平，缩短施工时间，减少城市更新对人民群众正常工作生活的干扰。

第三，倡导共治原则，不断强化人民在城市治理中的中心地位。一方面要通过数字化、智能化、信息化等手段为城市治理赋能，提高城市治理效率与精细化水平，利用大数据手段主动发现社会治理的痛点和盲点，展现城市治理的包容性与弹性，尊重人民群众的多样化、个性化需求。另一方面，要充分认识人民群众在城市治理现代化中的不可或缺性，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，打造更多“家门口”服务，降低公共服务供给成本，畅通城市治理的“最后一公里”。

建设人民城市需要落实到城市空间布局的各个方面

建设人民城市要把握好城市内各功能空间的内在联系，将创造优良人居环境作为中心目标，落实到居住、商业、工业、交通、生态等各个功能空间布局上，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园，提高人民城市的密度、温度、精度、广度、绿度。

一是提高城市发展的密度。一方面，加快提升中心城市、都市圈、城市群等发达地区的人口、经济等综合承载力，大力发展公共交通，推动通勤节点与其他功能布局有机结合，打造涵盖交通、商业、办公、酒店等多重业务的商业综合体，提升土地综合利用水平。另一方面，统筹生产、生活、生态三大空间布局，提升产业园区规划质量，提高工业用地效率，坚持集约化内涵式的高质量发展道路，把城市空间更多用于改善人居和生态环境。

二是提高城市发展的温度。一方面，强化民生导向，扩大公共服务供给，提升公共服务质量。充分发挥市场机制作用，吸引多元社会主体广泛参与，在全社会促进人民幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，使人民更有获得感、幸福感、安全感。另一方面，促进基本公共服务均等化发展，全面打造15分钟便民生活圈，通过对口支援、区域合作等模式加大对落后地区公共服务帮扶，推动公共服务普惠共享。

三是提高城市发展的精度。一方面，依托互联网、大数据等新一代信息技术，加强城市管理大数据平台建设，大力推动城市治理模式、治理体系、治理理念创新，实现城市治理从数字化到智能化再到智慧化。另一方面，结合利用热线、门户网站等传统渠道，以及面向公众的微信、微博、移动app等新渠道，实现与人民的更广泛互动，打造“群众监督、人人有责”的治理生态。

四是提高城市发展的宽度。一方面，强化开放空间打造，规划建设口袋公园、袖珍广场等室外公共场所，推动博物馆、艺术馆、体育馆等室内公益场馆对外开放，打造各类独具特色的文化创意空间。另一方面，提升城市包容性，建设公平高效富有活力的城市社会发展环境，构建更加合理的城市人才制度，创造公正平等的人才工作环境，利用宜居宜业的城市氛围吸引人才，留住人才，激发各类人才创新活力。

五是提高城市发展的绿度。一方面，加强生态修复和环境保护，恪守生态保护红线、环境资源底线，建设生态缓冲带，统筹城市发展建设与周边地区生态环境协调发展，构建渗透全城、空间均衡的城市生态空间布局。另一方面，因地制宜打造街心绿地、湿地和郊野公园，建设城市绿道绿廊，因地制宜有序推进生活垃圾分类，倡导绿色低碳生活，让生态福祉惠及更多人民。

（作者分别为上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长，上海财经大学博士研究生）