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段成荣  中国人民大学社会与人口学院教授

邱玉鼎  中国人民大学社会与人口学院博士研究生

2023年1月7日，旅客在苏州站进站乘车。新华社记者 李博 摄

人口问题是国之大者，关乎我国社会经济发展的全局。“一个流动的中国，充满了繁荣发展的活力”。在当前的中国人口发展格局中，以人口高频率、大规模流动为标志的“迁徙中国”形态已是最为重要的特点之一。准确把握人口流动治理体系的发展脉络，明晰当前治理体系在人口流动问题上存在的利弊，对于后续深化人口流动领域的关键性改革，进而优化国家治理体系和释放改革红利都有着重大意义。

一、规模巨大的流动人口成为城镇人口主体构成

人口流动一直是我国城镇化过程中的主要动力之一，“迁徙中国”形态同时也意味着“城镇中国”的形态。2020年，在3.76亿流动人口中，流向城镇的人口规模为3.3亿人，占比高达近88.1%。大规模的流动人口进入城镇带来的最直观感受就是城镇地区的流动人口能见度越来越高。根据第七次全国人口普查数据显示，2020年，在我国城镇人口中，流动人口能见度已经达到了36.8%，相较于2010年的28.0%上升了8.8个百分点。流动人口能见度的普遍提高，特别是城镇地区的较大幅度上升，充分说明了流动人口已经开始成为城镇地区人口的主要构成之一。同时，镇的流动人口能见度上升也反映在新型城镇化的过程中，人口就近流动到距离户籍地较近的镇上已经成为新型城镇化的重要实现途径之一，这也需要我们在关注城市流动人口的同时，充分认识到县域、小镇也是流动人口的重要活动场域。

值得注意的是，无论是在经济较为发达的东部地区，还是发展基础相对比较薄弱的西部省份，流动人口在城镇地区均呈现出较高的能见度，这种两边高的现象既印证了人口流动受经济发展影响而呈现出的空间聚集性，同时也说明，在城镇化相对落后的地区，人口流动可以作为城镇化水平后来居上的关键力量。

目前城镇地区流动人口能见度不断提高，甚至在部分地区已经出现或即将出现过半城镇人口是流动人口的情况，实际上也反映了我国户籍人口城镇化和常住人口城镇化之间存在着巨大差异。大量居于城镇的人口虽完成了空间上的变化，但是仍然没有完成户籍身份上的转换。新型城镇化的核心是以人为本，在现今情况下，当流动人口成为城镇人口的主体，就必然意味各级政府在进行具体的公共服务供给体系建设时，需要从基于户籍人口的考量迅速转变到基于包含流动人口的常住人口上来，这样才能真正使得城镇中的人口获得普惠的社会保障、平等的就业机会，最终让更多的人民群众享有更高品质的城市生活。

二、流动人口升级转型，人口质量红利显现

随着我国劳动年龄人口规模和占比在2010—2015年期间皆出现下降，特别是在2022年，我国出现人口负增长，人口数量红利式微乃至逐渐消失已是既定的趋势，如何挖掘人口质量红利成为各界更为关注的议题。

当前，我国流动人口在受教育情况以及就业状况上呈现出明显的升级转型特征，成为释放我国人口质量红利的有利因素。一方面，从受教育情况来看，2020年，我国流动人口的平均受教育年限为10.3年，相较于改革开放初期的5.6年有了长足的进步。另一方面，流动人口的人力资本升级也体现在流动人口的就业转变上。改革开放后，随着我国经济结构转型和第三产业快速发展，流动人口的就业实现了从生产到服务的转变。根据第七次全国人口普查数据，流动人口中社会生产服务和生活服务人员占比达到了41.9%，是所有职业类型中占比最高的。同时，流动人口的就业层次也在不断提升，2010—2020年间，流动人口中专业技术人员的占比从8.2%上升到了13.3%，办事人员和有关人员也从5.5%上升到了8.2%。流动人口自身教育和就业情况的变化，充分反映出流动人口的人力资源禀赋正在不断提升，这也意味着大规模的流动人口不只是过去数量视角下的劳动力，而已经成为流动的人才储蓄池。

流动人口自身完成人力资源禀赋的升级转型，必然也意味着对生活、工作品质有更高的要求，而不仅仅限于劳动报酬提高。因而，若要充分激发流动人口的积极性和创造性，必然要求持续深化体制机制改革，推动流动人口能够在市场充分就业、合理就业，能够顺利在城市落户和定居。只有流动人口的安居、乐业，才能最终将蕴于其中的人口质量红利释放，形成我国经济繁荣发展的持续活力。

三、人口流动群体构成日益多元，男女老少、各民族、跨国别共同参与

在人口流动性不断提高的同时，参与流动的群体也日益多元。这一方面体现在流动女性、流动老人、流动儿童以及少数民族流动人口规模的迅速扩大上，另一方面则体现在流动人口的统计口径之外，跨越国境来到中国的国际移民迅速增多。

过去，因受到经济因素驱动，中国流动大潮中主要以青壮年男性劳动力为主。但这一情况正在迅速发生变化。在2010—2020年间，流动人口性别比从114下降到了112，显示出女性占比正在逐渐提高。在流动人口的年龄构成中，虽然劳动年龄阶段流动人口仍是主力，但其占比已经出现了下降的情况。而与之相对应的是，流动儿童和流动老人的规模和占比都出现了大幅度上升。从性别和年龄结构显示出的流动人口群体多元化，实际上反映的是从过去单枪匹马的个体化流动逐步朝着举家迁移的家庭化流动转变。

人口流动群体日益多元化的另一重要例证为少数民族流动人口的迅速增加。2010—2020年间，少数民族流动人口规模从1526万人增加到3371万人，净增加1845万人，增幅高达近121%，占流动人口规模的比例从6.9%上升到了9.0%。更为重要的是，在2020年，少数民族人口流动参与度（26.9%）历史性地超越了汉族的人口流动参与度（26.6%），这说明少数民族人口更为积极地参与到人口流动中来，民族结构显示出的流动人口群体多元化，反映出我国交错杂居的民族人口分布格局不断深化，这也要求我们要顺应各民族人口大流动、大融合的特点，充分认识到民族工作在流动人口治理体系中的重要性。

人口流动群体多元化的趋势不仅局限于流动人口内部构成的不断丰富，流动人口定义口径实际上限定了其只能捕捉到国内的人口流动，而跨越国境来华的国际移民也在当下的人口流动大潮中逐渐兴起。根据普查数据，2010—2020年间，在华国际移民的规模从59.4万人增加到了84.6万人，增幅为42.4%。而在国际移民的流入地上，云南成为了国际移民最主要的流入地，其次为北上广等经济发达地区。可以预计，未来我国国际移民将呈现出西南边境地区和东部发达地区的国际移民双流入中心的局面。

从过去人口流动群体相对单一，到现在多元化的流动参与，离不开改革开放以来，我国逐渐形成的对人口流动更加接纳包容的社会环境。而多元化的流动人群也意味着人口流动背后必然有着更加多元的驱动因素，也意味着更广泛的流动人口需求得到满足。这势必要求人口流动治理体系包含更广泛的治理主体，解决更多重的治理议题。

四、流动人口仍主要流入东部地区，人口回流中西部逐渐显现

改革开放以来，我国人口大量流向经济率先发展起来的东部地区。而随着新型城镇化和西部大开发等一系列国家发展战略的实施，自2000年开始，流动人口在区域之间分布朝着更加均衡的方向发展，东部地区虽然仍是流动人口最主要的流入地，但东部地区流动人口的占比在2020年已经下降到了46.9%。与之相对应的是，中部地区和西部地区流动人口占比出现了明显上升，分别从2000年的15.8%和22%上升到了2020年的21.6%和24.5%。同时，人口从东部地区回流中西部地区的现象在近年也逐渐显现。当前的人口流向，已经不仅是由中西部流到东部的迁移流所主导，近年来，中西部的一些城市，因为其良好的发展势头，已经开始成为流动人口新的增长点。

流动人口的分布直接关系着劳动力的空间配置，对于我国区域均衡发展有着重大的意义，同时，流向的分布也直接决定了不同地区流动人口对基本公共服务的需求，是动态完善人口流动治理体系的基础。当前我国人口流动所呈现出的空间特点变化，更加凸显了人口流动治理体系对于推动流动人口区域协调布局的重要性，也要求政府和学者持续跟踪、监测，把握流动人口分布和人口流向的最新形势。

人口大规模流动本质上是在当前地区间发展存在差异的社会发展阶段，人们通过流动促进自身的发展，进而实现对于美好生活的追求。可以说，人口流动就是发展的内在组成部分，对于人口流动的保障和支持，本质上就是对我国人口持续高质量发展的保障和支持。