李志刚：以“内涵式发展”为导向，建好中国式“现代化人民城市”

近期召开的中央城市工作会议，是在我国城市化发展进程重要转折点召开的一次关键会议。会议明确指出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。也就是说，过去高速度、大规模、粗放式扩张的时代已经结束，城市发展重心必须转向“内涵式发展”。在此基础上，会议进一步提出以“人民福祉”和“高质量”为核心，推动城市由外延扩张转向“内涵式发展”，开启了新时代城市工作的全新纪元。

改革开放以来，我国实现了人类历史上规模最大、速度最快的城市化进程，数亿人口脱贫并进入现代工业社会。然而，伴随近年全球经贸格局巨变，我国的人口红利逐渐减弱，土地资源趋紧，环境压力不断加大，传统依赖土地和资本投入的模式难以为继。据此，会议首次作出权威判断：我国城市化已经从快速增长阶段转入稳定发展阶段，城市建设必须从“做大”转向“做优”。城市发展的底层逻辑需要做出根本转变，即从追求“数量”转向追求“质量”，从“增量扩张”转向“提升内涵”，从依赖“资源消耗”转向注重“创新驱动”，从“经济规模”转向“以人民福祉为核心”。会议明确提出建设“现代化人民城市”的总体要求，强调城市建设的根本目的是服务人民、提升人民福祉。也即是说，城市需要更加全面地回应居民美好生活需求，注重人民获得感、幸福感和安全感，同时兼顾生态、文化与公共服务的均衡发展。城市不再被视为单一的“增长机器”，而应成为促进全体人民全面发展的有机生命共同体，提供公平公正的教育、医疗、住房和公共空间资源分配，通过文化认同和社区凝聚力塑造归属感、认同感、提升满意度。

会议首次将“内涵式发展”确立为城市工作的主线，标志从外部扩张转向内部优化的深层转型，城市发展的逻辑要从“有没有”转向“好不好”，不再依赖大规模的土地开发，而是通过优化存量资源、提升城市运行效率和公共空间品质来创造价值。具体而言，内涵式发展强调创新、人力资本和文化资源，而不是单纯依赖土地财政；强调提升产业附加值和技术含量，而非低效重复建设；强调塑造更有温度、更具特色的生活空间，而非追求同质化的城市景观。为推动这一转型，会议提出一系列战略调整要求，涉及理念、方式、动力、重心和方法等的全面转变。首先，必须确立以人为本的理念，将居民福祉置于城市治理的核心，而不再以GDP或投资规模作为目标。这就要求城市规划更加重视公共服务、生态环境、宜居性和公平性，要把居民真实需求纳入决策体系。第二，在发展方式上要从外延扩张转向集约高效，通过控制新增建设规模、强化旧区更新、提高空间利用率，推动从“土地换增长”向“效率换质量”的转变，减少环境负担，加快实现可持续发展。在动力上，要摆脱“千城一面”的同质竞争，塑造各地差异化特色，保护历史文化遗产、利用自然生态资源、提升城市文化软实力，将“地方性”转化为竞争力。与此同时，地方财政和行政投入的重点需从“看得见的硬件”转向治理体系、公共服务和智慧化平台等“看不见的软件”，包括精细化管理、社区参与、数智化治理等。最后，在方法上必须打破条块分割，实现跨部门、跨区域的系统协同，加快“左右叠加、上下贯通”的空间规划体系建设，推动城乡要素双向流动与共享发展，避免“城市繁荣、乡村衰退”的非均衡式现代化。此外，还要有“历史耐心”，摒弃短期政绩冲动，重视长期的、不可立即量化的“潜绩”。据此，城市工作的考核体系也需做出改变，不再单纯以GDP增长率和建设规模为主要指标，而应纳入债务风险、公共服务质量、生态健康和居民满意度等更全面的评价体系，防止问题积压与“击鼓传花”现象，以此形成稳定持续、质量优先的城市治理文化。

对人口和空间规模巨大的超大特大城市而言，会议精神提出了更高要求。未来此类城市不仅需要继续发挥经济和创新优势，还要强化人口质量提升、文化软实力建设与生态宜居力。大城市应通过优化教育、医疗、住房、公共交通等服务体系，提高人才吸引力与人口综合素质；通过保护自然资源与历史文化，塑造独特城市品牌；通过人工智能和大数据技术推动智慧治理，实现更精准的服务与治理；通过全过程人民民主，推动多元共治，形成共建共治共享的治理新格局；通过城市更新和公共设施提升，让全体居民都能找到归属感、幸福感。

综上所述，本次中央城市工作会议标志着中国城市化全面进入以“存量提质、内涵提升”为特征的全新阶段。未来城市发展将不再以扩张为目标，而是以建设“现代化人民城市”为核心愿景：既有经济高度，也有民生温度；既推动创新，也注重公平；既提升物质水平，也强化文化文明，实际是从城市发展理念、价值体系和治理范式的全面重构。