导读

《中国城市地下空间发展蓝皮书》（以下简称“蓝皮书”）年度报告是中国城市地下空间开发利用的研究报告，自2015年以来，已连续发布八年。《2023中国城市地下空间发展蓝皮书》由中国工程院战略咨询中心、中国岩石力学与工程学会地下空间分会、中国城市规划学会三家单位联合完成，并于2024年1月18日正式发布。

习近平总书记在河北省雄安新区考察并主持召开高标准高质量推进雄安新区建设座谈会指出，“要在建设立体化综合交通网络上下功夫，在充分利用地下空间上下功夫，着力打造一个没有‘城市病’的未来之城，真正把高标准的城市规划蓝图变为高质量的城市发展现实画卷”。讲话既为雄安新区地下空间的发展指明了方向，又为我国城市地下空间的发展提供根本遵循。城市地下空间是城市未来发展的重要增长极。中国城市地下空间发展以科技创新为动力，以产业发展为导向，以城市高质量发展为宗旨，助力实现人民对美好生活的向往。

《中国城市地下空间发展蓝皮书》（以下简称“蓝皮书”）年度报告是中国城市地下空间开发利用的研究报告，自2015年以来，已连续发布八年。《2023中国城市地下空间发展蓝皮书》由中国工程院战略咨询中心、中国岩石力学与工程学会地下空间分会、中国城市规划学会三家单位联合完成，并于2024年1月18日正式发布。

本报告响应中国城市地下空间开发利用的新形势和新要求，在往年系列蓝皮书的基础上，进一步优化和完善了城市地下空间的评价指标体系，基于2022年城市地下空间发展的基础数据，全景式展示了中国城市地下空间发展的水平和态势，在不同维度和层面上揭示了未来城市地下空间发展的规律，为中国城市高质量发展提供参考。

让我们一起透视本报告的研究热点。

一、新时期城市地下空间开发利用的新形势

统筹协调地上地下一体化发展是城市地下空间发展的新要求。国土空间治理要求将城市看作一个有机整体，统筹协调地上地下一体化发展。党的二十大报告中明确指出“要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。”国家陆续出台了《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件，均提出统筹地上地下空间开发利用的总体要求。

科学开发地下空间是新型城镇化建设和城市高质量发展的新出路。中国特色社会主义建设已进入新时代，城市的建设与发展也迈入新阶段。因此，必须立足新发展阶段的新要求，贯彻新发展理念，在新发展格局下探寻未来城市高质量发展的新出路。作为“第四国土资源”的城市地下空间，其科学开发利用，是顺应城市发展规律的合理选择，是促进以人为核心的新型城镇化发展的客观需求。

利用地下空间建设城市综合防灾体系是新形势下安全韧性发展的新方向。“韧性城市”作为一种新的城市发展理念，成为应对城市危机的新模式和城市可持续发展的新方向。党的二十大报告中也明确提出，要加强城市基础设施建设，打造韧性城市。地下空间由于其密闭性好、环境稳定性强等特点，是打造韧性城市的前沿阵地。通过合理开发与利用城市地下空间，能够统筹布局地上地下防灾空间、建立地上地下一体化主动防灾体系，提升城市整体防灾减灾能力。

城市地下空间的开发利用是城市减碳和固碳的新机遇。推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。党的二十大报告中指出，“要协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。城市地下空间在地热资源开发利用、降低城市地面污染、增加城市绿地面积、推动碳封存等方面具有巨大潜力，为城市的减碳固碳带来了新机遇。

二、2022年中国城市地下空间发展格局

中国城市地下空间呈现“三心六片三轴”的总体发展格局。

“三心”是指三大城市群地下空间发展中心，分别为京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区。“三心”是引领全国地下空间高质量发展的第一梯队，是新时期实现“功能复合、立体开发”集约紧凑型发展的重要区域。

“六片”是指以各级中心城市为核心，不同规模城市群为主体，呈多元分布的地下空间集中发展片区，分别为粤闽浙沿海城市群、成渝城市群、山东半岛城市群、中原城市群、长江中游城市群、北部湾城市群。“六片”通过政府引导和市场力量共同推动地下空间快速发展，城市群中心城市的地下空间发展较为领先。

“三轴”是指中国三条城市地下空间开发利用轴线，分别为沿海、沿长江通道和京广线。

中国城市地下空间高质量发展区域以轴线上“三心”、“六片”为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，形成“三心六片三轴”的地下空间总体发展格局。

图1  2022年中国城市地下空间发展格局

注：城市群划分依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》

三、2022年中国城市地下空间建设水平

截至2022年底，中国城市地下空间累计建筑面积29.62亿平方米。2022年，中国城市地下空间新增建筑面积（含轨道交通、综合管廊等）约2.62亿平方米，同比减少7.22%；约占同期城市建（构）筑物竣工面积的23%，而长三角城市群以及珠三角城市群约占25%。

图2   2022年各省区市新增地下空间建筑面积比较

数据来源：各地自然资源局、发展改革委、住房城乡建设局、国防动员办公室，部分根据国家统计局及各地2022年国民经济和社会发展统计公报的数据计算

注：东部、中部、西部和东北地区划分方法依据国家统计局《东西中部和东北地区划分方法》（2011）

1.东部地区——带动地下空间高质量发展的重要引擎

东部地区汇集了中国重要的社会资源、科创力量和资本市场，地下空间持续多元发展。2022年，东部地区半数的省市地下空间新增建筑面积保持同比上升，城市轨道交通建设进程快于其他地区，供需市场最大，地下空间专有技术与装备的创新表现出色。

北京、上海、河北、江苏等省市坚持综合施策，完善地下空间管理领域的政策法规，着力解决地下空间使用、运营难题。

2.中部地区——地下空间建设速度放缓

2022年，中部地区适应新形势变化的能力偏弱，地下空间新增总面积同比下降超过12%。虽整体地下空间建设速度放缓，但在法制建设、规划引领及安全建造等方面深化落实高质量发展要求。

河南、湖北加快地下空间法制建设，新颁布的政策法规数量与主题类型排在全国前列。武汉、郑州、合肥、长沙等中部省会城市仍是地下空间区域发展先驱力量，省内城市间的分化进一步显现。

3.西部地区——整体地下空间新增规模波动最小

2022年，尽管西部地区58%的省区市地下空间新增面积下降率较高，但往年地下空间新增面积最大的四川、云南、陕西仍保持同比增长势头。

4.东北地区——地下空间发展受冲击较大

2022年，东北地区在经济形势变化、疫情防控等多因素影响下，地下空间新增面积同比减少17.6%。其中，辽宁地下空间发展相对平稳，新增面积同期下降为三省中最少，政策法规的数量与类型增多。

四、城市地下空间发展综合实力评价

根据地下空间综合实力评价体系，2022年底中国城市地下空间发展综合实力排名前10位中，东部城市占7席，中部城市占2席，西部城市占1席。

图3  2022年中国城市地下空间综合实力TOP10

人均地下空间规模：2022年城市人均地下空间规模平均水平整体呈上升趋势，由2021年的3.08平方米增加至3.80平方米。其中：直辖市、省会、副省级城市地下空间建设水平较2021年增长较为显著，人均地下空间平均水平由4.62平方米增加至4.96平方米；地（县）级市城市地下空间建设水平较2021年，人均地下空间平均水平由3.42平方米增加至3.67平方米。

图4  2020～2022年城市人均地下空间规模

建成区地下空间开发强度：建成区地下空间开发强度TOP10城市，开发强度均超过7万平方米/平方公里，位列第一的佛山达到了12.73万平方米/平方公里，远高于全国平均水平。建成区地下空间开发强度与城镇化水平正相关，TOP10城市的城镇化率均已超过75%，紧密衔接城市更新，建成区更注重存量空间资源的规划与利用。

图5  2022年地下空间开发强度TOP10城市

地下空间社会主导化率：地下空间社会主导化率与城市规模等级、经济发展、区位条件等正相关，2022年地下空间社会主导化率TOP10城市中其指标值相较于2021年微增长，其中地下空间社会主导化率最高的城市广州达72.55%，地下空间社会主导化率进一步加强。在地下空间社会主导化率TOP10的城市中，8个是东部地区城市，2个是中部地区城市，东部地区城市社会化发展持续处于领先水平。地下空间开发与市场需求关联愈发紧密，除人防功能以外的其他地下功能开发多样化、综合化、市场化趋势明显。

图6  2022年地下空间社会主导化率TOP10城市

停车地下化率：汽车保有量排名20强城市中，杭州停车地下化率最高（超过50%）；40%-50%的城市有6座，分别是：北京、上海、武汉、深圳、天津、广州；30%-40%的城市有重庆、东莞；20%-30%的城市有成都、郑州、青岛、济南、长沙5座；其余6座城市（苏州、西安、佛山、宁波、石家庄、临沂）的停车地下化率介于15%-20%之间。如图2-17所示。前20强城市中，汽车保有量与停车地下化率相匹配的城市，地面停车压力相对较小。

图7  2022年汽车保有量与停车地下化率分析图

五、2022年地下空间政策法规

截至2022年底，中国颁布有关城市地下空间政策法规文件（包括法律法规、规章、规范性文件等）共693部，其中2022年颁布90部，颁布数量仅次于2017年。

图8  历年中国城市地下空间政策法规文件统计图

2022年颁布的有关城市地下空间政策法规文件主题类型分五类，包括地下空间开发利用管理类、地下空间使用管理类、地下空间资源权属类、地下空间设施类、地下空间相关类。2022年颁布数量最多的主题类型依然是地下空间设施类，占比达到40%。直接针对城市地下空间开发利用管理类的政策法规文件颁布数量，较2021年少6部，占比降低了10个百分点。地下空间使用管理类有所增加，地下空间资源权属类与2021年颁布数量一致。地下空间设施类和地下空间相关类较2021年增长较多。

图9  2022年涉及城市地下空间政策法规文件主题类型

注：地下空间相关类政策法规文件主要为机动停车场建设管理法规、规章和规范性文件，文件中仅部分条目涉及地下空间、地下停车。

六、行业与市场

本书以地下空间各行业对国民经济发展影响的程度、科技水平以及国家战略需求等作为评判标准，聚焦轨道交通、综合管廊、减碳固碳、地下空间规划服务等地下空间利用的行业市场，总结地下空间产业体系发展现状和趋势，为未来地下空间产业发展提供参考。

轨道交通：截至2022年底，中国大陆地区共有55个城市开通城市轨道交通，运营线路总长度10287.45公里。41个城市开通了地铁，运营线路总长度8808.17公里。2022年城市轨道交通新增运营线路长度为1080.63公里，共5个城市首次开通城市轨道交通，分别为南平、金华、南通、台州与黄石。2022年新增地铁运营线路长度为798.49公里。

图10  2016—2022年中国城市轨道交通新增建设里程及增长率

数据来源：中国城市轨道交通协会, https://www.camet.org.cn/cgxh

东部地区仍是轨道交通建设的主力军

2022年，新增轨道交通运营线路长度排名前十位的城市中，东部地区占据七席，新增运营线路长度占总新增运营线路长度71.4%。排名前十位的城市中，杭州以174.0公里的新增里程位居榜首，深圳、重庆分别以136.1公里、93.4公里的新增建设里程位列第二、三位。从空间分布上看，东部地区城市轨道交通建设进程快于其他地区，是引领带动区域轨道交通网络高质量发展的重要引擎。

图11  2022年城市轨道交通新增建设里程TOP10城市

资料来源：中国城市轨道交通协会, https://www.camet.org.cn/cgxh

轨道交通公交主体地位进一步凸显

2022年，轨道交通公交分担率（即：城轨交通客运量占公共交通客运总量的比率）为45.82%，比上年提升2.45个百分点。

其中上海以70.3%位居第一，深圳、广州、杭州、成都、南京、南宁、南昌、北京、武汉9大城市轨道交通公交分担率均在50%以上。

图12 2022年中国城市轨道交通公交分担率TOP10城市

综合管廊：截至2022年底，中国综合管廊的已建长度达到7588.10公里。2022年新增竣工综合管廊长度为801.24公里。其中，山东、四川、广东已建长度位居前三，长度均超过600公里。2022年新增竣工综合管廊长度为801.24公里，其中，浙江、山东、陕西当年综合管廊新增竣工长度位居前三，新增竣工长度均超过90公里。城市综合管廊投融资仍以PPP模式为主。

图13    2022年各省区市综合管廊新增竣工量

图14  2022年各省区市综合管廊总长

数据来源：住房城乡建设部《城市建设统计年鉴》、各省区市发展改革委和规划、建设主管部门公开数据

减碳固碳：地下空间是未来城市发展的新增长极，其科学开发不仅能够解决城市地表土地资源紧缺、交通拥堵、环境污染等城市发展问题，而且在降低城市能耗、提升城市碳汇、储碳固碳等方面可以发挥重要作用，做出积极贡献。国内外的实践充分表明，大规模地下空间的开发利用具有技术可行性和经济可行性。面对艰巨的双碳战略目标，大规模开发利用城市地下空间，充分挖掘其减碳固碳潜力显得尤为重要和紧迫。

地下空间开发利用对双碳战略贡献巨大

作为国土空间的重要组成部分，地下空间的开发利用对双碳战略目标的潜在贡献主要体现在四个方面：

① 城市基础设施入地化能够释放地面空间并增加生态碳汇。将占地面积较大的污水处理厂、粮仓等基础设施入地化，推进垃圾地下采运、地下焚烧，有助于释放地面空间资源，提升城市碳汇。目前，全国地上粮食平房仓仓容约5.5亿吨，若将其百分之五十改用地下粮仓，每年可节约电量约13.75亿度，减少二氧化碳排放量约137.5万吨。

② 城市生态低碳地下公共交通有助于提高城市绿色交通出行率。按照《深圳市低碳公共出行碳普惠方法学》测算，与驾驶小汽车相比，乘坐地铁每人每公里可减少46.8克二氧化碳排放。

③ 地热资源开发利用是未来城市用能的新方向。我国地热资源总量约占全球资源量的六分之一。其中，浅层地温能资源年可采量折合标准煤7亿吨，中层水热型地热资源年可采量折合标准煤19亿吨，深层干热岩资源量折合标准煤856万亿吨。地热资源的梯级开发利用，有利于构建清洁低碳、安全高效的城市用能体系。

④ 利用地下空间的封闭性、稳定性等优势，推进二氧化碳永久地下封存。我国能源消费结构以煤为主，短期内难以改变，开展二氧化碳地下封存是实现我国碳减排承诺的有效措施。到2030年我国废弃矿井数量将达到1.5万个，具有约72亿立方米的潜在地下封存空间可供利用。

地下空间在增加绿地面积、减少城市碳排放、优化能源结构、封存二氧化碳等方面潜力巨大，因此，亟需进一步释放其减碳固碳潜力，开展多场景地下空间减碳固碳技术创新、工程示范与应用推广，助力国家“双碳”目标实现。

地下空间减碳固碳利用正当其时

国内外在地下空间减碳、固碳领域开展了大量探索。在城市基础设施入地化方面：巴黎依塞纳地下垃圾焚烧厂年焚烧能力达到46万吨，产生的热能和电能可为约8万户居民供暖、5万户居民供电。在城市生态低碳地下公共交通方面：相较于地面交通，地铁出行能够显著降低城市交通碳排放量。在地热资源开发利用方面：我国雄安新区累计敷设地热供暖管网约500余公里，年减排二氧化碳40余万吨。在地下能源储库建设方面：2021年冬至2022年春，辽河储气库群采气量超22亿立方米，减少碳排放190余万吨。在二氧化碳地下封存方面：截至2022年底，我国已投运和规划建设中的碳捕获、利用与封存（Carbon Capture, Utilization and Storage， CCUS）示范项目已接近百个，具备二氧化碳捕集能力约400万吨/年，注入能力约200万吨/年。

综合来看，国内外大量实践和案例证实了地下空间减碳固碳的重要价值和可行性。我国地下空间开发利用规模世界第一，持续保持较高的增长速度，但对“双碳”战略的贡献率不足，仍然存在减碳固碳政策有待完善、关键核心技术尚待突破、试点示范规模与范围亟待提升等问题。在双碳战略目标的驱动下，加快完善政策体系，加强核心技术攻关，加大示范应用推广力度，正当其时。

七、灾害与事故盘点及类型分析

本报告主要统计在社会活动聚集的地下场所内（即除地下市政管线、地下市政场站以外的城市地下建筑物、构筑物）发生的灾害与事故。据统计，2022年地下空间发生灾害与事故共58起。

类型解析：2022年地下空间灾害与事故的类型主要为火灾、水灾、施工事故、交通事故以及其他意外事故，火灾与水灾发生次数较多，分别占比50%、21%。

图15  2022年地下空间灾害与事故类型分析图

八、科研热点

2022年，国家自然科学基金委员会批准资助地下空间类基金项目35个，同比减少20.5%，科研经费1952万元。

1.信息化探测技术方向“倍”受关注

图16 2022年科研项目所属学科数量占比

资料来源：国家自然科学基金大数据知识管理服务门户网

工程与材料科学部的科研项目18个，共计976万元；

地球科学部的科研项目11个，共计450万元；

信息科学部的科研项目5个，共计481万元；

管理科学部的科研项目1个，共计45万元。

与2021年相比，信息科学部所属的科研项目经费提高了167%，研究方向集中为地下空间信息化探测技术；地球科学部所属的科研项目数量提高了22%。

2.亟待建立科研项目“链”化合作路径

在2022年获批的35个科研项目中，以高等院校为依托的项目有34个，持续了2021年科研项目集聚于高等院校的发展态势。亟需研究相关鼓励政策，提高科研院所与企业合作申报科研项目的积极性，开创地下空间领域“产学研用”新路径，形成合作“链”化效应：即以地下空间领军企业为龙头，携手学科优势明显的高等院校、科研院所，带动产业链上、下游企业，针对地下空间行业共性难题开展协同攻关，实现核心技术突破。

3.“城市地下空间工程”专业竞争力提升

2022年获批科研项目的高等院校共计27所；其中设有“城市地下空间工程”专业的高等院校共8所，占高校数量的30%，共获批了12个科研项目，占科研项目总数的34%。

与2021年相比，在获批科研项目的高等院校中，设有“城市地下空间工程”专业的高等院校数量占比提高了9%，表明其申报科研项目的竞争力有所提升，“城市地下空间工程”专业科研人才集聚效应已逐步显现。