导读

今年政府工作报告提出，“推动高质量发展要靠改革”，并将“坚定不移深化改革，增强发展内生动力”作为2024年政府工作任务之一，强调“推进重点领域和关键环节改革攻坚”。《中国经济时报》推出“高质量发展靠改革”系列报道，全国人大代表、中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯，受邀以“城乡融合配套改革”为主题进行详细解读。

作者| 魏后凯，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员

城乡融合发展是现代化的重要标志，也是全面推进中国式现代化、实现全体人民共同富裕的必然要求。

继党的十九大报告首次提出“城乡融合发展”概念后，党的二十大报告提出要“坚持城乡融合发展”，并将城乡融合的理念体现在要素流动、公共服务、精神文明建设、文化保护传承、就业政策、社会保障、人居环境治理、社区治理等各个领域。2023年12月召开的中央经济工作会议着重将“推动城乡融合、区域协调发展”作为2024年经济工作的重点任务来抓，并强调“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局”。2024年中央一号文件又专门对“促进县域城乡融合发展”进行了全面安排。从某种意义上说，这既反映了中央政策的一脉相承，又符合新时代的阶段特征和具体要求。

在新形势下，以县域作为基本地域单元和重要切入点，聚焦城乡功能布局一体化、要素流动便利化、资源配置均衡化、产业发展融合化和融合模式多元化，推动城乡融合发展迈上新台阶，对于全面推进乡村振兴、实现县域高质量发展意义重大。

深刻把握城乡融合发展的科学内涵

城乡融合是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念，包括城乡要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合等方面内容。城乡融合发展的本质就是通过城乡开放和融合，推动形成城乡互补互促互利互融、共建共享共荣的发展共同体，这一城乡发展共同体包括城乡教育共同体、医疗卫生共同体、文化共同体、生态共同体和产业共同体等。

城市与乡村作为两种不同类型的地域综合体，二者在功能定位、人口分布、产业活动、聚落形态、文化特色等方面均具有明显的差异，需要在功能定位和产业发展上实现互补。不同于作为经济活动中心和非农产业集聚地的城市，乡村主要承担保障粮食安全和农产品供给、提供生态产品、传承农耕文明等功能。这种城乡互补性是城乡融合发展的基础和前提。

从某种程度上说，推进城乡融合发展，必须坚持农业农村优先发展，推动城乡公共资源配置增量不断向农村倾斜，通过增量调整和存量优化，逐步实现城乡公共资源配置适度均衡和基本公共服务均等化。所谓适度均衡，就是要根据未来城乡人口分布的变化，统筹规划和优化县域城乡基础设施和公共服务布局。要按照城乡融合和一体化的要求，统筹城乡基础设施和公共服务的规划建设和经营维护，推动城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射。

对于发展条件较好、具有人口集聚趋势的县城和中心镇，要增强产业支撑能力，完善基础设施和公共服务，切实提高其人口承载力和吸引力。对于集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等不同类型村庄，要根据未来人口集聚情况，因地制宜、精准施策，在加强村庄布局调整规划引导的基础上，合理布局基础设施和公共服务，缓解乡村公共设施短缺与闲置并存的矛盾。尤其要巩固提升县域义务教育均衡化，加快县域基础设施、公共服务、生态环境保护和社会治理一体化。此外，还要避免公共资源过度向县城集中，从而对乡镇发展产生不利影响，加大县域内发展不平衡，使优质资源难以下沉到乡镇和村庄。

从长远目标看，推动城乡融合的核心是实现“五化”。

一是城乡公民权利平等化。除了要求赋予乡村与城市平等的地位和实现城乡要素平等交换，还需要赋予并充分保障农村居民各种合法权益，加快推进城乡居民基本权益的平等化进程。当前，在充分保障农民工合法权益的基础上，应以赋权、活权为重心，进一步深化农村集体产权制度改革，积极探索农民承包地和宅基地“三权分置”的有效实现形式，全面落实和搞活承包地经营权、宅基地使用权、农民住房财产权和集体收益分配权，真正赋予农民更加充分的财产权利，激活乡村发展的内生动力。

二是城乡要素流动自由化。城乡融合的前提是城乡开放，而城乡开放是双向的，需要城乡要素双向自由流动。目前，中国城乡之间劳动力、资金、技术等要素流动的障碍已基本消除，城市资本、人才、技术下乡的进程不断加快，城乡要素双向流动的格局正在加速形成。但是，农民进入特大和超大城市仍面临诸多落户限制，城镇居民向农村回迁难度大，进城落户农民“三权”退出难，农村产权市场发育严重滞后。下一步，应尽快疏通阻碍城乡要素双向自由流动的“堵点”，加快推动形成城乡统一的要素市场尤其是城乡统一的土地市场。

三是城乡公共资源配置均衡化。考虑到城乡人口的动态变化，应按照调整增量、优化存量的原则，以常住人口人均占有量为标准，确保农村居民人均占有公共资源投入增量超过城市居民，这样通过一段时期的增量调整，使农村居民人均占有公共资源存量逐步接近城市居民，从而实现城乡公共资源配置的相对均衡。要实现这种相对均衡化，关键是建立政府财政投入稳定增长机制，确保各级政府每年农林水支出增长高于一般公共预算支出增长。

四是城乡基本公共服务均等化。提高农村教育、医疗、文化、社会保障等基本公共服务供给水平、效率和质量，加快推进城乡基本公共服务均等化进程，这是各级政府应该承担的共同责任。要聚焦重点领域和薄弱环节，分阶段梯次推进基本公共服务均等化进程，尽快实现服务标准统一和制度并轨，兼顾数量均等化和质量均等化，并鼓励有条件的地区率先基本实现城乡基本公共服务均等化。

五是城乡居民生活质量等值化。尽管乡村与城市在功能景观、社会形态、生产和生活方式等方面不同，但农村居民在收入和消费水平、就业机会、居住条件、人居环境、公共安全和社会保障等方面，应该享受到与城市居民大体等值的生活质量。其中，城乡居民收入均衡化是生活质量等值化的核心内容。只有实现了这“五化”目标，城市与乡村才算真正融合为一体，形成一个城乡生命共同体。

全面深化城乡融合配套改革

近年来，我国城乡融合发展快速推进，取得积极成效，城乡要素流动渠道更加畅通，基本公共服务配置更加均衡，基础设施一体化发展迈出新步伐，城乡发展差距和居民生活水平差距持续缩小。根据我们评价分析，对标2035年基本实现农业农村现代化的要求，我国农业现代化的实现程度最高，农村现代化和城乡融合发展的实现程度居中，农民现代化的实现程度距离2035年目标差距最大。

虽然我国城乡融合发展取得了积极成效，但总体上看，过去长期形成的城乡分割体制机制尚未从根本上消除。如一些超大特大城市仍存在就业户籍限制，城市居民迁往农村尚缺乏制度性安排；土地市场城乡分割，房地产市场不完整，目前还主要是城市市场；城乡基本公共服务制度尚未完全接轨，绝大部分地区城镇与农村居民低保双轨运行，城乡居民与城镇职工、事业单位职工医疗、养老保险相差较大。

在新形势下，深入推进城乡融合发展，必须锚定实现全体人民共同富裕的长远目标，全面深化城乡融合的综合配套改革，建立完善城乡统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度以及公共服务体系和社会治理体系，促进城乡各项体制全面并轨，变城乡二元分治为城乡并轨同治，推动城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化及城乡产业发展融合化，实现城乡共建共享共荣。

在土地制度改革方面，要按照城乡融合和一体化的要求，从根本上破除城乡分割的二元结构，加快建立城乡统一的土地市场。一是加快建立城乡统一的建设用地市场；二是切实保障农民宅基地用益物权；三是建立城乡统一的土地交易平台。

在要素平等交换方面，要遵循市场经济规律，加快建立市场化的要素价格形成机制，尽快取消各种不合理的行政干预和限制性规定，切实保障农民在劳动、土地、资金、技术等要素交换上获得平等权益，实现城乡居民权益平等和要素报酬均等。一是保障农民工同工同酬。关键是深化城乡就业和劳动报酬制度改革，消除各种城乡不平等的规定，使进城农民工在就业服务、技能培训、劳动报酬、福利待遇等方面享有同城镇职工同等的劳动报酬权益。二是保障农民公平分享土地增值收益。重点是完善和落实农村承包地承包经营权、宅基地使用权各项权能，同时将集体建设用地中的工业、商业、旅游、商品住宅等经营性用地纳入出让转让使用轨道，建立城乡统一的经营性建设用地有偿出让转让使用制度，加快推进农村集体经营性建设用地同等入市，实现其与国有建设用地同权同价，提高农民在土地增值收益中的分配比重。三是保障金融机构农村存款主要用于农业农村。破解农民贷款难、贷款贵、贷款慢的难题需要多管齐下，既要引导县域金融机构将吸收的存款主要用于当地，重点支持乡村产业发展和乡村建设，又要强化农户信用体系建设，完善农户贷款风险补偿机制，创新农村金融产品和服务方式，提高金融服务“三农”能力。

在要素双向流动方面，要实行城乡开放，畅通城乡人口、资金和技术流动渠道，加快推动城市资本、人才、技术下乡，构建城乡要素双向合理流动的新格局。一方面，要畅通城乡人口双向流动渠道，确保人口“流得出”和“回得来”。另一方面，要破除体制机制障碍，推动城市资本下乡，积极引导城市各类资本尤其是工商资本参与乡村振兴。