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阳建强:城市体检如何把脉开方

2024-03-25 11:34 来源:大众日报

前不久,住房城乡建设部发布《关于全面开展城市体检工作的指导意见》,明确从2024年开始,我国297个地级及以上城市将全面开展城市体检,推动系统治理“城市病”。城市是一个“有机生命体”,在生长过程中也会出现各种各样的“城市病”问题,需要定期开展体检,发现病灶、诊断病因、开出药方,通过综合施治解决短板和矛盾,做到“防未病、治已病”,确保城市在转型发展中及时发现问题,采取有效应对措施。

“城市病”是城市发展过程中一个存在的普遍问题,也是长期以来城市发展面临的重大难题。早在工业革命时期,城市盲目发展,就导致了城市解体、市中心区“衰败”、城市住房短缺、贫民窟形若癌瘤、娱乐设施不足、交通拥堵以及城市环境恶化等严重问题。当今社会,由于全球气候变暖、人口急剧膨胀、城市迅猛增长和城市用地不断向外蔓延扩张等原因,“城市病”较之早期工业革命引发的城市问题,要更为面广、量大、严峻和复杂,主要表现在城市经济发展方面的产业低效、能源浪费、可持续创新能力不足、居民就业情况严峻,城市社会发展方面的人居环境恶劣、公共利益难以保障、各年龄段人口需求缺乏针对性满足、历史文化保护传承不佳,以及城市环境发展方面的交通拥挤、生态环境污染破坏、城市安全隐患众多、城市综合抗灾能力薄弱、城市特色危机等突出问题。

针对这一问题,2015年,中央城市工作会议指出,要充分认识和自觉顺应城市发展规律,着力化解“城市病”,不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。2018年,北京率先开展城市体检工作。住建部2019年召开全国城市体检试点工作座谈会,在北京城市体检实践的基础上,选取了11个城市开展城市体检试点工作,后又在2020年继续选择36个样本城市全面推进城市体检工作,并在2021年将样本城市数量扩大至59个。2023年11月,住建部发布《关于全面开展城市体检工作的指导意见》,要求在地级及以上城市全面开展城市体检工作,扎实有序推进实施城市更新行动。

城市体检是实施城市更新行动的重要基础,只有通过科学准确的城市体检,才能精准把握“城市病”的症状,以能够确保扎实、有序、有效和精准地开展城市更新工作,避免“头痛医头、脚痛医脚”。目前,各城市积极开展了广泛的城市更新实践探索,但如何科学合理地识别更新对象、明确更新目标、确定更新方式、判断更新成效等关键问题,依然是城市体检面临的难题。

因地制宜,完善城市体检工作方式和体检指标。从2019年到2021年,经过3年多的实践探索,住建部基本确立了城市体检工作的主要内容与工作方式,建立了生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8方面65项指标组成的体检指标体系,形成了城市自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的城市体检工作方法,确立了包括数据采集、分析论证、问题诊断、形成体检报告等环节的工作步骤,构建了发现问题、整改问题、巩固提升的成果运用机制。2022年,住建部继续完善了城市体检工作内容和方式,将体检指标由原来的65项拓展至69项,并允许各城市适当增加城市体检内容。地方结合本地实际,在城市体检基础指标体系基础上依据地方实际情况,增加自己的特色指标,细化每项指标的体检内容、获取方式、评价标准、体检周期等,如济南城市体检评估中就增加了“泉水喷涌率”“供热燃气覆盖率”“城市国际化发展指数”“亲水岸线比例”“公共建筑无障碍设施建设率”“泉城书房等新型公共文化空间数量”等40余项泉城特色指标。

实事求是,对城市“体质”进行全面掌握。2023年住建部颁布的《全面开展城市体检工作的指导意见》将城市体检细化为“住房-小区(社区)-街区-城区(城市)”四个维度。对住房、小区(社区)的体检要体现全民参与,找准养老、托育、停车、充电等设施缺口与小区环境、管理方面的问题;对街区的体检要充分考虑街区功能定位,查找公共服务设施缺口以及街道环境整治、更新改造方面的问题;对城区(城市)的体检则要综合评价城市生命体征状况和建设发展质量,找准短板弱项,对症下药。城市体检专业团队通过对各部门统计数据、现状调查数据、遥感数据和第三方数据的分析,形成城市体检报告。城市政府审查城市体检报告后,将问题清单落实到各区政府、各有关部门,明确整治措施和完成时限。地方各级部门应以城市体检数据库为基础,建设城市体检信息平台,实现体检指标可持续对比分析、问题整治情况动态监测、城市更新成效定期评估、城市体检工作指挥调度等功能,为城市规划、建设、管理提供基础支撑。

通过全面、系统、动态的城市体检工作,为城市更新把脉施策。在城市体检工作基础上,兼顾问题导向与目标导向,科学编制城市更新专项规划,精准诊断城市发展的阶段性“病灶”“病态”和“病情”,细致深入地明确人居环境改善、产业转型升级、土地集约利用、生态环境修复、社会和谐发展、城市活力提升和历史文化保护传承等多元更新目标,在综合考虑现状问题、未来发展目标和现实制约条件的基础上,从城市不同层级尺度评估城市更新潜力,识别城市更新对象,划定城市更新区,进而更为精细化地制定城市更新年度实施计划,生成城市更新项目库,明确城市更新方法及实施机制,动态检验城市更新实施成效,及时反馈调整城市更新行动路径,从而形成基于城市体检的城市更新规划建设工作机制。这有利于统筹包括既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、城市基础设施更新改造、城市生态修复、历史文化保护传承等方面,确保实施城市更新行动能够科学、系统和有序推进。如济南依据城市体检成果,制定了《济南市2022年城市体检问题工作任务清单》,有针对性地提出32项整改计划,形成158个整改建设项目,集中解决高峰交通拥堵、公园绿道匮乏、城市韧性不足、公共交通供给能力低下、社区配套设施不完善等问题,较好地体现了基于城市体检的开展城市更新工作的基本原则。

总之,将城市体检与城市更新有机结合,能够更好地防治和治疗日常出现的严重“城市病”,做到对症下药和因城施策,从而全面提升城市发展能级和质量,让人民群众的生活更美好。

(阳建强,作者系中国城市规划学会城市更新分会主任委员、住建部科学技术委员会历史文化保护与传承专业委员会委员)

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