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生态环境分区管控——以高水平保护助推高质量发展

2024-04-15 11:01 来源:光明日报

本期嘉宾:

中国工程院院士、生态环境部环境规划院名誉院长 王金南

清华大学环境学院教授 刘毅

北京林业大学生态文明研究院院长 林震

主持人:

本报记者 张蕾 俞海萍

生态环境分区管控,编制生态环境准入清单,划定三类生态环境管控单元……《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》(以下简称《意见》)日前公开发布,美丽中国的步伐越走越实。生态环境分区管控怎么分?美丽中国如何“从细节出发”?本期特邀专家学者就此对话讨论。

记者:生态环境分区管控提出的背景是什么?和此前生态环境保护的方式相比,体现了哪些制度内涵和理念创新?

王金南:生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标,实施分区域差异化精准管控的环境管理制度,是提升生态环境治理现代化水平的重要举措。

实施生态环境分区管控是深入贯彻习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神的具体举措。生态环境分区管控是一项支撑全面推进美丽中国建设的空间底盘性制度,从单要素分区管理向多要素综合分区管理迭代升级,生态环境分区管理的思路一以贯之,这既是国际国内实践经验证明行之有效的通行做法,更是贯彻新发展理念、构建新发展格局的必然要求。

实施生态环境分区管控,就是要把生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等生态环境“硬约束”,落实到生态环境管控单元(以下简称“三线一单”),制定生态环境准入清单,实现精准施策、科学治污、依法管理,显著提高生态环境精细化差异化管理水平。

刘毅:我国生态环境问题复杂多样,不同空间地域和空间尺度上表现形式和问题成因差异较大,具有显著的空间分异特征。必须充分考虑自然环境条件和经济社会发展差异,因地制宜开展生态环境治理。围绕生态环境根本改善和美丽中国建设战略目标,实施生态环境差异化分区管控制度,“划边框、定规矩”“在空间上管住质量”,这是国家生态环境源头预防体系的顶层设计,也是我国生态环境管理体系的重大制度创新。

2017年,在连云港等4个试点城市的实践基础上,生态环境部印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》,突出“问题识别—质量目标—分区管控—准入清单”逻辑关系,构建了从“三线”到生态环境管控单元、从一般性污染防治到清单化准入管控的主线,系统提出了生态环境分区管控方案编制的通用原则、内容、程序、方法和要求。后续实施过程中,结合部分省份遇到的问题,生态环境部又相继印发《“三线一单”编制技术要求(试行)》等7项具体技术文件,基本形成以规范性技术要求为核心的生态环境分区管控技术体系,为全国各省份、各地市建立和完善生态环境分区管控体系提供了有力的技术支撑。

林震:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央不断推进生态文明制度体系建设,建立健全以空间治理和空间结构优化为主要内容的空间规划体系,推行“多规合一”制度以优化生产、生活和生态空间,提高政府空间管控水平和治理能力;在生态环境领域试点推广“三线一单”制度,促进生态环境保护的精细化、精准化,提升国土空间的生态环境管控水平。例如,浙江省2014年开始“多规合一”试点,2021年年初成为全国第一个各级各地均发布“三线一单”的省份,2023年年底首部“多规合一”的规划——《浙江省国土空间规划(2021—2035年)》获得国务院批准,为下一步生态环境分区管控规划的编制奠定了坚实基础。

记者:《意见》划定生态环境管控单元,在生态保护中“划边框”“明边界”的具体要求是什么?有什么重要意义?

王金南:我国生态系统复杂多样,生态环境空间异质性明显,针对单一区域、线、点上的局部微观管理已不能满足系统性治理需求。过去通过主体功能区战略等框定了宏观发展与保护格局,但仍需实施更加精细化的生态环境保护和治理,更好支撑绿色低碳转型发展。

深入推进生态环境分区管控,实质是针对我国不同区域特点,通过建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略,集成应用各种管理和技术手段,建立“绿色标尺”,强化生态环境管理的系统性和全面性,优化国土空间开发保护格局,厚植美丽中国建设的绿色底色。

刘毅:生态环境分区管控制度以开展高水平保护、推动高质量发展为目标,以生态功能和环境过程为基础,深入分析区域开发建设活动布局、规模和强度与生态安全保障、环境质量改善的影响关联,以空间单位为核心构建起“质量目标—管控单元—准入清单”差异化空间管控体系,为从源头上协调破解发展与保护矛盾提供了制度依据和技术手段。

林震:生态环境分区管控不是简单的网格化管理,它需要划分和明确的是发展和保护之间的界线。我国的主体功能区规划把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域。《意见》则把每一个规划区域的生态环境分区管控单元分为三类,即优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元。就“三线一单”来说,其中生态保护红线是空间控制线,生态保护红线内的区域加上饮用水水源保护区、其他重要自然保护地等构成优先保护单元;环境质量底线和资源利用上线是指标控制线,主要用来衡量和管控区域环境质量、能源消耗和资源损耗情况;生态环境准入清单是以清单方式列出一个区域的环境准入要求。各地一般都把“三线一单”看作是发展管理的工具书、投资开发的指南书和社会监督的参考书,确保发展不超载、底线不突破。

记者:此前,全国各地、各领域在生态环境差异化保护、精准化管理中,有哪些成功的探索和实践?

刘毅:在综合划定生态环境管控单元方面,目前全国共划定生态环境管控单元4万多个。其中,优先保护、重点管控和一般管控三类单元面积比例分别为55.5%、14.5%和30.0%;编制完成涵盖空间布局约束、资源利用效率、污染排放强度、环境风险防控等四个维度的生态环境准入清单,实现“一单元一清单”,显著提升了生态环境治理的精细化科学化水平。

在精细编制生态环境准入清单方面,目前,全国已编制完成31个省区市、143个片区、382个地级行政区及4万多个单元四个层级的差异化生态环境准入清单,实现了国家发展战略目标和生态环境治理要求的逐级分解和落地细化。

在分级建设生态环境分区管控信息平台方面,目前,国家与地方高效联动的成果数据管理平台和应用系统已建成,初步形成了全国生态环境分区管控“一张图”。

林震:我国已经分别制定了地表水、大气和噪声等单项环境要素的功能区划,也编制出台了《全国生态功能区划》和《全国主体功能区规划》,尤其是在2021年年底完成所有省、市两级“三线一单”的制定和发布,基本建立起覆盖全国的生态环境分区管控体系。在区域和流域方面,京津冀、长三角地区努力推动区域内“三线一单”的有效衔接,《中华人民共和国长江保护法》和《中华人民共和国黄河保护法》都规定流域各省级政府要制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单;《中华人民共和国海南自由贸易港法》要求制定生态环境准入清单和实行差别化的自然生态空间用途管制。天津市2019年将“三线一单”相关要求纳入《天津市生态环境保护条例》,在全国率先确立了“三线一单”的法律地位,目前已有40多部地方性法规就加强生态环境分区管控作出规定。

记者:在实际操作中,如何应对推进生态环境分区管控带来的挑战和困难?

王金南:通过搭建便捷高效的生态环境分区管控信息平台,实现信息共享、业务协同,逐步实现政府、企业、社会组织和公众等共同参与,支撑形成多元共治、决策科学、机制顺畅的高效环境治理体系,有效提高生态环境治理效能。

刘毅:首先,在完善理论体系的基础上,推动国土空间治理的跨部门、多要素政策协同,形成政策合力,支撑国土空间生态环境分区精细化管理。还可选择重点区域、流域和城市,开展多路径应用试点,总结先进经验进行示范推广。

其次,要加强关键技术与工具研发。比如,针对关键技术瓶颈,进一步完善生态环境准入清单编制技术;结合人工智能与大模型应用前沿,完善信息平台功能,拓展应用场景,充分发挥生态环境分区管控信息管理平台的智慧决策作用等。

此外,面向建设人与自然和谐共生的现代化,今后要重点加强生态环境分区管控制度落地应用,研究制定重点区域、流域和海域的环境承载目标与差异化准入对策,加强制度实施的全过程监管、跟踪评估与考核评价,完善相关技术指南、数据标准和智能化分析决策规范,加快推动新时期生态环境治理战略性转变。

林震:要重视管控方案的科学性问题。各地要在现有分区管控方案基础上编制发布修订完善后的新方案,尤其要加强与国土空间规划的动态衔接,聚焦区域性、流域性突出生态环境问题,建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略。

要重视方案实施的协同性问题。生态环境分区管控是一个系统工程,要推进国家和省级生态环境分区管控系统与其他业务系统的信息共享、业务协同;要通过生态环境分区管控服务,加强区域整体性保护和系统性治理;要强化生态环境保护政策协同,依托分区管控方案协同推进区域和流域的降碳、减污、扩绿、增长;要切实推进生态环境分区管控与环境影响评价、排污许可、环境监测、执法监管等的协调联动。

要重视管控结果的应用性问题。要加强生态环境分区管控成果的应用,为地方党委和政府提供综合决策支撑。要把生态环境分区管控实施成效评估作为优化环境影响评价管理的重要依据。

(项目团队:本报记者 张蕾、俞海萍 本报通讯员 张熙、刘昱琛)

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