中国城市规划学会官方网站

您当前的位置: 中国城市规划网> 资讯 >深度报道 > 正文

走出一条大中小城市和小城镇协调发展的道路

2024-05-07 15:35 来源:北京日报客户端 作者:李培林

小城镇的发展在我国之所以受到高度关注,与中国走什么样的城镇化道路有关。西方发达国家在实现现代化以后,农村和农业人口都已占很小的比例,城市成为生活的中心。而中国是人口大国,特别是农村人口众多,在一个相当长的时期内,农村和农业人口都还占有相当的比例。作为连接城乡的小城镇,无论是在城镇化进程中还是在乡村发展中,都扮演着重要的角色。

小城镇发展与中国特色的城镇化道路

20世纪80年代中期以后,我国乡镇企业和小城镇的迅猛发展引起了人们对中国特色城镇化道路的思考。费孝通当时总结说,“我国农村正在发生的重大变化本质上是一个工业化的过程,把工厂办到农村里去的另一面是乡村的城市化,也可以说城市扩展到乡村里去。这可能是我国工业化的一个特点。我们不走把农村集中到城市里去发展工业的路子,而是让农民把工业引进乡村来脱贫致富。这是在一定具体历史条件下做出的选择。”随后,很多学者都把小城镇的发展与中国特色的城镇化道路联系起来,认为乡镇企业以小城镇为依托,把城乡两个市场连接起来,实现农村劳动力就地转移,降低了城镇化成本,也更加符合中国的国情。这一理论成为一个时期我国城市化道路的主流观点。

但是,随着20世纪90年代中后期农民工进城成为农村劳动力转移的主渠道,主张走发展大城市的城镇化道路的学者开始产生影响。这些学者的理论有两个基本点:一是认为大城市超前发展是世界各国城市化的客观规律;二是大城市的规模效益是优先发展大城市的经济逻辑和政策依据。在这些学者看来,“大城市超前增长”是普遍规律,走集约化发展道路是中国城市化的必由之路,合理的选择不是严格控制大城市,而应是积极发展大城市。

在实践中,随着20世纪90年代末乡镇企业的淡出以及随后数以亿计的农民工进城,我国上千万人口的特大城市不断涌现。2000年以后,尽管已经很少有人再把优先发展小城镇作为中国特色的城镇化道路的特点,但学界批评大城市过度发展引发人口承载能力达到极限、房价飞涨、交通拥挤、污染加剧等“城市病”的声音一直比较强烈。党的十六大报告第一次正式提出,“要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”。不过,学界关于中国特色的城镇化道路的思考一直在持续。

在中国式现代化讨论的大背景下,有学者指出,从中国城镇化道路的视域来看,中国正在实践既区别于欧美,也不同于日韩的现代化发展模式,中国特色的城镇化道路是“第三条城镇化道路”,进城农民工拥有“全部农民利益+渐进式市民利益”,需要在长时期保留农民工群体在城乡间流动,经过几十年的努力,最终由城乡分割的二元体制过渡到城乡融合的一元化格局。我国在正式文件中,在2000年前后,把“城市化”改为“城镇化”,这本身就代表了我国城镇化道路的特色,就是在我国这样一个农村和农业人口众多的大国,城镇化并不仅仅是工业化发展的自然结果,也不仅仅是依据聚集经济效益的经济逻辑,还要符合“以人为中心”和协调发展的社会逻辑。

发展小城镇往往被经济逻辑和社会逻辑左右

小城镇是连接城乡的结合部,小城镇的发展既有利于推进城镇化也有利于乡村振兴,这本来似乎是不用讨论的问题。一方面,发展小城镇的初衷是为了带动农村的发展,1998年党的十五届三中全会确立了发展小城镇以带动农村经济和社会发展的重大战略;另一方面,小城镇的大量涌现和迅速发展,弱化了原有城乡隔离的二元格局,奠定了城市化快速发展的基础。但我们通过梳理这方面的争论则会发现,人们的立论、观点和学术立场,有时候也受到关注对象和研究领域的极大影响。

研究小城镇的学者,有相当一部分通常被认为是农村问题的专家,然而小城镇的研究又似乎是某种对乡村研究的超越。费孝通在总结他的研究生平时曾说,从“江村”到“小城镇”,他“研究地域的扩大有意无意地是顺着行政区域的层级进行的。有意思的是,对于特定行政区域内的经济和社会现象的观察和研究,使我看到了超越行政区域的一种经济区域发展的事实”。费孝通特别强调,小城镇是某种过渡性社区,正在从乡村性社区向着多种产业并存的现代化城市转变。它基本上已脱离了乡村社区的性质,但还没有完成城市化的进程。

从乡村发展问题入手研究小城镇的学者,通常都更加关注小城镇的发展对改变乡村面貌、促进乡村振兴的作用;也因此更倾向于对资源配置向大城市的过度集中持批评态度。如,有的农村问题专家指出,我国城镇化过程中的大城市偏向造成城镇增长的两极化倾向,城市的规模经济效益被人为地扭曲和高估,而城市病的高昂的治理成本往往被忽视,各地在城镇化过程中都追求成为某种“中心”,出现“摊大饼”式的发展,在现实中造成原有的城乡二元结构演变为三元结构,城市内部的二元结构日益凸显,因此必须重构城市规模的层级和结构。

而关注城镇化与宏观经济增长的联系的学者,则更加强调城镇化是继工业化之后中国经济增长的新动力,必须遵循城镇化自身发展的普遍规律。很多有人文地理知识背景的学者在小城镇的研究中,更加侧重于不同层级城市发展的科学规划、合理布局、功能分工等问题,较少地介入涉及小城镇发展的理论争论。

发展小城镇的目标是推进城镇化和经济增长,还是促进乡村振兴,这种争论在具体研究中可能只是体现为实证研究结果的差异或观点的不同,但从深层次来看,都受到价值取向的影响,都被经济逻辑和社会逻辑所左右。

走出一条大中小城市和小城镇协调发展的道路

小城镇的发展在我国城镇化的过程中受到高度关注,一个重要的原因是不少学者认为,中国农村需要转移的人口众多,不可能像有些发达国家那样,把人口都集中到沿海和大中城市,资源配置应当下移和内转,引导城市人口合理分布,走出一条大中小城市和小城镇协调发展的道路。换句话说,在从“乡土中国”向“城市中国”的转变中,不能任由经济逻辑驱使,让大城市的规模聚集效益明显高于小城市和小城镇,而应当通过政府的资源配置下移,引导人口流动的方向。针对在经济逻辑驱使下人口过度向大城市集聚的趋势,有学者认为,这种传统的以土地城镇化为主要内容、以规模扩张为发展方式的城镇化模式已不可持续,城市发展失序造成大量人口向中心城市聚集,中等城市发展相对缓慢,小城市和小城镇缺乏活力;而新型城镇化的基本模式应以人口城镇化为核心,建设城乡融合发展的城市中国。在新型城镇化的背景下,人口城镇化成为城镇化发展的重要社会逻辑。

早在2013年,我国就将户籍制度改革列为城镇化发展的关键,采取小城镇和小城市全面放开、中等城市有序放开、大城市逐步放宽、特大城市合理设定落户条件的差异化户籍制度改革路径,要求逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。户籍制度管制放开的政策力度,是从大城市到小城镇逐级增强的,但即便是小城镇的城市户籍人口,也没有显著增加。对比“六普”和“七普”数据,在2010年至2020年的10年间,我国建制镇镇区常住人口虽略有增加,达到3.25亿人,但其占全国城镇总人口的比重反而下降了3.75个百分点,为36%。我国社会学者对户籍制度的影响也进行了大量的实证研究,多数研究结果都证明,城市户籍对人们的经济社会地位获得具有正相关的影响;有的学者甚至把从户籍制度改革中获得红利提到“延续中国奇迹”的高度。

多数学者都认为,加大户籍制度改革的力度、加快提高户籍人口城镇化率的步伐,会对经济社会发展大有助益,政府的城镇化战略也在此方向上大力推进,但为什么实际进展却不如人意呢?我们在实地调研中发现,对于一些地方政府来说,土地城镇化是挣钱的,农民的市民化则是要花钱的,如果没有建立市民化成本的合理分担机制,地方政府的积极性就很难调动起来。这种行为取向往往被归结为地方政府认识上的短见,即过多地考虑农民市民化增加的短期成本,忽略了由此带来的远期收益。而对绝大多数财政需要转移支付的地方政府来说,户籍人口城镇化的发展收益并非显而易见;对于农民自身来说,目前进城落户的收益也并没有明显高于附加在农村土地上的各种权利收益。

在“乡土中国”向“城市中国”的转变中,经济逻辑和社会逻辑在现实中的难以统一,成为小城镇发展不如预期的一个重要原因。

(作者为中国社会科学院学部委员)

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

潘芳:城市更新要以人为核心,精准满足