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完整社区视角下大都市边缘转型社区特征研究

2024-05-22 09:06 来源:上海城市研究

导读

大都市边缘转型社区是当前我国快速城镇化进程中大都市郊区社会形态的微观呈现,因此完整社区应该成为其城乡社区治理的理论视角与行动指南。本文基于完整社区的理论内涵与所研究社区的治理实践,尝试构建“制度—空间—行为”的分析框架,指出大都市边缘转型社区是我国大城市近郊特定地域单元在特定发展阶段里,多类型制度、多尺度空间、多主体行为等要素博弈磨合与互动耦合的结果。制度中的转型社区表征为城乡村社趋同化而积分制度有效厘定新市民;空间中的转型社区体现为协调公共服务与居民生活的多尺度动态空间;行为中的转型社区表现为两类家庭日常生活圈协同三类主体自主行为。

作者|

袁奇峰  华南理工大学建筑学院,教授,博士生导师

韩 帅  通信作者,华南理工大学建筑学院,博士研究生,国家注册城乡规划师

大都市区是城市化发展到一定阶段的高级形态。大城市边缘地区是城乡经济、社会各要素相互渗透且最富变化的地理单元,其功能与结构特征介于传统城市与乡村之间。在都市区演化中,独立于城乡二元异质空间的都市边缘区,会持续在大都市城乡统筹发展中扮演核心的角色。大都市边缘转型社区是当前我国快速城镇化进程中大都市郊区社会形态的微观呈现,因此完整社区应该成为其城乡社区治理的理论视角与行动指南。本文以广州—佛山(以下简称“广佛”)大都市核心区与边缘区之间的南海区大沥镇黄岐片区的乡城转型社区为实证案例,基于完整社区理论探究大都市边缘转型社区的基本特征与发展趋势。

#1 大都市边缘转型社区的表征与困境

(一)大都市边缘转型社区的基本表征

相较于一般城市边缘区,大都市边缘区面临着更为激烈和复杂的土地利用转变、人口结构变动和社会制度转型。大都市边缘转型社区是大都市边缘地区由农村村落向城市社区转变的过渡形态,为我国快速城镇化进程中大城市近郊社会转型的微观呈现。在此区域,农村社区、“村改居”社区、城市社区相间并置,通常表征为社会空间破碎化、人口构成复杂化、城乡管理分治化。

地处珠江三角洲腹地的佛山南海区大沥镇空间格局在原旧城镇发展变迁、农村社区工业化转型及广州大都市功能外溢等综合作用影响下快速演化。由于广佛城市区域空间是被一系列生产要素流动与经济活动聚集重构而成,两市跨界通勤联系密切且人流交往活动频繁,南海桂城千灯湖与大沥黄岐片区已成为广佛同城化的重要功能节点(图1)。

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本文研究区域分布着大量的乡城转型社区,人群与住房空间均是异质性的。社区人群分为村里人、城里人、厂里人三类,住房则由自建房、租赁房、商品房等类型组成。村里人指住自建房的本地村民,城镇人即购买商品房的城镇居民,厂里人通常为租住本地人自建房的外来流动人口。根据居民定居意愿强弱情况,人口构成按照流动人口(非户籍暂住人口)、新市民(非户籍常住人口)、本地人的三种类型来划分更符合现实情况。其中,新市民作为外来流动人口向本地城镇人口转化的一类群体,多为近年积分入户、积分入学的家庭人员,该群体具有比较强烈的择业定居与长期发展意愿。

(二)大都市边缘转型社区的发展困境

改革开放以来,城市郊区成为中国城市化的前沿阵地,城市边缘地区则是郊区经济增长与资本积累的共同产物。在珠三角地区,城市郊区化、农村城镇化及园区工业化等多股力量共同推动城市边缘地区的快速演化。

以广州为代表的中国大都市的郊区社会空间是非均衡破碎化的,多元破碎化的城镇空间模式是因其差异化分权的空间治理结构所导致。伴随着从管理到治理模式的转变,城市郊区形态在不同治理模式下呈现出高度异质性与碎片化区隔的特征,如广佛大都市边缘区则是由原自然村落、外来移民聚落、国企事业单位、中产阶层商品房居住区、全球化产业居住空间等多种社会空间相间分布并拼贴形成。

佛山市南海区是位于粤港澳大湾区之广佛大都市核心区与边缘区之间的大都市成长区,出现常住人口城镇化率偏高而城镇化质量不足的发展困境。而大沥镇是推进广佛同城化最早的街镇级行政单元之一,其正好处于广佛大都市功能极核之间的公共服务洼地,教育、医疗、文化等基本公共服务配套欠缺的问题愈发突出。所以,完整社区这个概念在这里也可以成为一个动词、一种行动。

#2 完整社区的内涵及分析框架

(一)完整社区的内涵

社区是指以一定地域为基础的社会生活共同体,是居民生活、社会治理、城市结构的基本单元。社区具有学术概念、行政定义、实际使用的多重内涵。完整社区内涵丰富,不仅是住房问题,还包括治安、教育、卫生、文化等多方面因素。

在社会转型期间,完整社区建设是从微观角度出发,通过对人的基本关怀,进行社会重组、维护社会公平、实现社会和谐。完整社区由“硬件”和“软件”两部分构成,“硬件”包括基础设施、公共服务、公共空间,“软件”的核心在于塑造认同感与归属感。

目前,住建部推行的《完整居住社区建设指南》可看作是完整社区实践的行动方向,强调从微观层面构建规模适度、功能完整的城市基本细胞,从而激发城市活力、完善城市功能、优化城市结构,解决大城市病并推动城市转型发展。完整居住社区建设重在以公共配套设施为核心,通过公共服务补短板行动,提升社区建设质量、服务水平及管理能力。完整居住社区的合适尺度宜根据儿童、老年人等社区“一老一小”的步行活动特征、基本设施的服务能力以及社区居委会的管理水平来综合确定。

(二)完整社区分析框架

社区是国家制度与社会生活在基层交互的基本单元。“国家与社会”关系理论是中西学者从宏观尺度研究社区治理的主流框架,“制度与生活”关系理论是从中微观尺度研究社区的替代性视角;“空间与行为”分析框架适合从微观尺度研究居民日常生活场景与城市生活圈规划。其中“国家与社会”“制度与生活”分析框架对社区研究的空间性考虑比较缺乏,而“空间与行为”分析框架却忽视了制度因素对社区建设的影响。

一方面,完整社区的潜在含义似乎指向“滕尼斯式”社会生活共同体,也偏向社区治理的基本内涵,旨在实现一定地域单元的公共利益最大化。另一方面,完整社区建设也可以作为社会管理与社会服务在基层相结合的创新实践,可看作多尺度空间、多类型制度、多主体行为耦合的社会治理共同体。

笔者尝试从“制度—空间—行为”三个维度来建构完整社区理论的一般性分析框架,将对社区建设各要素进行贯通与整合。“制度”指涉正式的制度规则,“空间”指涉不同的空间边界及对应的尺度规模,“行为”指涉居民的生活需求与行为规律。三个维度对应三个分析视角,“制度”是公共管理视角,“空间”是城市功能视角,“行为”则是社会生活视角,深度诠释社区作为社会生活共同体与社会治理共同体的整体内涵。

经过实地调研、深度访谈及参与式治理,结合佛山市南海区社会生活的发展实践与转型社区人们日常生活的现实情境,提出契合广佛大都市边缘区特征的完整社区分析框架(图2):多类型制度(城乡村居的多类型制度演化)—多尺度空间(生活服务的多尺度动态空间)—多主体行为(不同群体的多元化公共活动)。

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#3 完整社区视角下大都市边缘转型社区的内在特征

佛山南海区作为改革开放的先行地区,总体而言已从城市边缘区过渡到大都市成长区。大都市近郊社会形态开始呈现出新的发展特征,但是在与广州交界的地区还存在大量大都市边缘转型社区,在多类型制度、多尺度空间、多主体行为等要素的博弈磨合与互动耦合过程中逐步形塑。

(一)制度中的社区:城乡村社趋同化而积分制度有效厘定新市民

制度中的社区侧重于从公共管理视角分析社区,体现社区行政定义与实际使用中的治理制度内涵。在南海区层面,南海社会管理(社区治理)系统是由纵向与横向两条块所架构。纵向体系由区两委(区政府、区党委)—街镇两委(镇政府、镇党委)—社区两委(社区居委会社区党委),自上而下贯通。横向系统由不同的职能部门分管社区的不同方面,如民政部门管人口、城建部门管住房、教育部门主管基础教育等。

在街镇—社区层面,城乡社区从分治化走向等值化,在管理制度上越来越趋向城市居委会社区的管理模式。原先,城乡社区分治化管理,即本地自然村社的集合按照农村型社区管理,以农业为主在集体土地上发展;而商品房居住小区的集合采用城市型社区管理,非农产业在国有土地与集体土地上并存;以党群服务中心与社区居委会为引领,城镇社区与农村社区并置分治。城镇社区正式制度主要为居委会制度、业委会制度及物业公司管理标准,农村社区主要有村委会制度、经联社民主理财制度及村民议事会制度等。

近年来,快速城镇化背景下大都市郊区乡村均在进行“村改居”建设,乡村村民生活方式逐步城镇化、乡村产业完成非农化转型,城乡社区边界模糊化。如今,无论是商品房社区还是村改居社区,均在社区“两委”工作制度、新时代文明实践站建设以及“五挂钩三规定”全方位联系村社制度的规范下(图3),城乡社区空间、产业、人群虽尚未完全等值化,但俨然已经开始趋同化。

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与此同时,城乡社区治理的焦点已从城乡二元化转变为本外(本地人与外地人)二元化,尤其是以教育为核心的公共服务的分治管理。由于大都市边缘地区是外来人口的大量流入地,基于属地管理的积分制度是对该地区影响巨大且深远的制度,备受人们关注。佛山市从2012年开始施行积分制,在不断调整中适应本地的新发展情况,缓解社会公共问题和增进城市公共利益,致力于实现最低成本的有效治理。2019年起按照《佛山市新市民积分制服务管理办法》施行积分入户与积分入学新规。在佛山市统一标准的基础上,各区的自主加分有所提高,具体在各镇街层面统筹。

从长三角、珠三角各城市积分体系的核心指标设置来看,佛山市有高技术性人才偏好,这与佛山本身的城市社会经济发展目标与高端制造业的产业发展导向相契合。南海区根据当地实际情况制定出最新的《2022年南海区新市民积分计分标准》及各镇职能部门和社区自定指标的加分标准(表1),有助于留住所需要的高技能人才并解决其子女入学相应的加分问题,指向城市治理精细化的高质量发展。积分制度是一项平衡地方政府公共产品供给水平和流动人口公共服务获取能力的利益平衡机制,在政府经营市民权利与流动人口家庭发展能力之间的博弈关系中有效选择与厘定南海新市民。

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(二)空间中的社区:协调公共服务与居民生活的多尺度动态空间

空间中的社区侧重于从功能结构视角来分析社区的边界、尺度、规模。多个空间尺度在动态调整中逐步稳定。

改革开放以来,伴随着广东省与佛山市多次行政区划调整,南海区在尺度重组与空间重构的过程中,各镇街逐渐形成趋于稳定的空间治理格局。南海区各镇街的空间尺度结构目前形成“街镇—片区—行政村—居委会社区—网格—小区”多个治理尺度。小区是人们居住功能的最基本尺度,网格是维护公共治安的责任单元尺度,居委会社区是对多个小区居民进行居住登记与属地管理的尺度,行政村是具有原农村物质空间与社会关系的尺度,片区是街镇分片区提供社会公共服务的尺度,街镇是基层政府行政管理的尺度。

广佛南海区大沥镇由三个片区组构而成,分别为大沥片区、黄岐片区、盐步片区;每个片区由多个行政村组成,行政村里存在农村社区与城镇社区。农村社区由多个自然村社组成,居委会社区由多个商品房小区、原单位大院、保障房住区、安置房住区以及职工公寓组成。社区尺度在动态变化,比如黄岐片区的海北三乡原先由白沙村、沙溪村、泌冲村三个行政村(农村社区)组成,由于广佛同城化过程中产生大量商品房小区、回迁房小区以及单位公寓,于是镇政府在此地设置了一个城市管理型的新社区管理机构,即江北社区居委会。江北社区曾一度管理17个居住小区,由于空间尺度与人口规模的不断增大,现以主干路海北大道为边界分为江北与浔峰两个社区,以便于公共管理与公共服务(图4)。

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不同层级、距离、类型的公共服务动态匹配居民生活需求,形成多尺度的社区空间,深刻体现社区学术概念与实际使用中的空间性内涵。空间中的社区既包括村改居社区和商品房社区在公共管理的多尺度动态空间,也包括居民日常生活设施如基础教育、医疗、文化、公安、行政服务、社会服务的多尺度动态空间。

公共管理方面,行政村改居社区存在自然村、网格、行政村居委会社区等管理尺度;商品房社区有居住小区、网格、居委会社区等管理尺度。居住生活方面,存在村民小组(居住小区)、社区、片区、镇街等日常生活尺度。基础教育如小学、初中以本地片区为学区空间划分,医疗有小区医务室、社区诊所、片区医院多个层次,文化设施有小区读书驿站、社区图书室、片区图书馆多个类型,公安有社区警务室、片区派出所、街镇公安分局多个层级,行政服务有楼长、小区负责人、片区责任人、社区党群服务中心、社区行政服务中心等多个级别。空间中的社区是协调多层级公共服务空间与多尺度居民生活空间在动态磨合中的相对稳定状态。

(三)行为中的社区:两类家庭日常生活圈协同三类主体自发行为

行为中的社区是从居民具体的社会生活实践角度分析社区。

南海区是我国珠三角地区非常典型的大量外来人口流入地,流动人口按定居意愿由弱到强程度可分为非户籍暂住人口、非户籍常住人口、积分入户或积分入学的新市民。社区中的行为通常有四种类型:个体行为、家庭行为、不同群体的集体行为、社区活动的公共行为,不同群体、不同年龄段、不同家庭也具有不同的行为属性。

笔者从2022年7月到12月,先后六次在南海区大沥镇黄岐片区深度访谈了30多个家庭,包括本地人家庭与新市民家庭,研究发现:两类人群(本地人、新市民)家庭差异化的日常生活圈模式协同三类社区主体(老人、小孩、妈妈)各自相似性的自发性行为特征,这是大都市边缘转型社区里日常生活的特性呈现。

一方面,社区内两类家庭的日常生活圈具有一定的差异性。基于日常生活的深度访谈,总结出本地人与新市民两种典型的社区生活圈模式:

本地人家庭成员主要活动范围在街镇尺度之内,一般只有在假期才会有选择性地前往街镇、南海区、佛山市之外的目的地。新市民家庭主要成员至少有一人要在街镇、南海区甚至佛山市之外的地区上班,每日或每周需定期定时地完成跨街镇、跨城区的职住通勤行为,其他家庭成员通常基本在居住地所在街镇尺度之内活动。以小李家为代表的本地人家庭与小黄家为代表的新市民家庭为例。小李是南海大沥某村人,如今在本地大沥城区小学读六年级,爸爸在大沥行政中心工作,妈妈在大沥社区居委会上班,周末家人会经常到附近的永旺超市购物,最近的中秋节在儿童公园玩耍,春节全家人会回到大沥本地的奶奶家,只有暑假才会到南海区之外的高明鹭湖玩耍,这说明一般情况下的小李家日常生活圈基本会固定在大沥镇范围之内(图5左)。

小黄家则是新市民家庭,老家在广西壮族自治区钦州市,爸爸目前在广州市珠江新城上班,妈妈随爸爸来到南海区的黄岐敬老院工作;爸爸每天需要开车从广州天河区到佛山南海区完成一来一往的日常职住通勤,属于典型的“广佛候鸟”。由于广州天河房价比佛山南海高,但南海基础教育却不比广州差,于是在南海买房积分上学对于小黄家来说是一种理性决策。小黄家人在假期通常会在大沥镇之外的桂城千灯湖、广州海心桥甚至港澳地区的目的地进行休闲娱乐活动,每年春节基本都会回到广西老家跟奶奶团聚,这则说明新市民家庭的日常活动范围不限于居住地所在街镇尺度(图5右),小黄的家人在广佛两市之间甚至广东与广西两省之间频繁往来则是一种生活常态。

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另一方面,社区三类主体的自主性行为具有一定的相似性。社区行为主体通常是一老一小及一家之主的妈妈,该三类群体日常生活特征具有趋同性。小孩爸爸一般在社区里的活动相对较少,通常在社区、街镇之外上班并担当全家生计重任。社区里的老人既是一家长者,也是缤纷社区的引导者。她们退休后,除了照看孙辈,平时隔三岔五地会聚集在社区露天广场或社区室内场地练歌、练舞、健身、绘画,已经成为社区里靓丽多姿的风景。尤其在元宵节、妇女节、中秋节、国庆节等节庆前后,社区“大姐”会持续组织庆典活动,不仅愉悦自己的身心,还为来自不同地域的家庭创造了积极交往的机会,客观上有效促进了社区社会资本的积累。

社区里小孩(主要指中小学生)的主业是在校学习,在社区里的主要活动是多位同学一起写作业或假期在社区中心参加学校指定的社会实践项目,此外选择性地参与感兴趣的课外拓展活动与运动项目。在这里,本地人家庭与新市民家庭的小孩并没有“本外二分”,而是作为兴致相投的玩伴、盟友,一同乐在其中并缔结友谊,“熟人社区”建设自然而然从娃娃抓起。由于南海区的高中与初中分别要求学生做20小时、10小时的社会实践,他们寒暑假会在社区服务中心也做义工,比如黄岐初级中学在同一个班的5个同学,中考后分别在5个不同学校读高中,假期会回到本社区的公共中心约见碰面交流。

社区里的妈妈不仅是一家之主,更是频繁出现在社区多个场所的有为奉献者。妈妈们除了工作外,还办理全家的租房入住、孩子积分上学、家庭成员就医等各种手续。多位妈妈还经常结伴出现在医院、学校、社区服务中心等公共场所做义工,在用时间与汗水为自家换取积分值之外,同时还成为乡城转型社区基层治理的重要力量。

社区三类主体因家庭需要而自发参与社区公共活动,在一定程度上助推了大都市边缘地区从陌生人社会走向熟人社区的进程。这个互动过程充分体现了社区营造中的社会性激发,激发社会性动机的关键在于让邻居就成为社区居民的重要他人,促进新移民与本地居民的社会交往与社会融合,通过社区治理的生活与情感维度塑造以人为本的生活空间共同体,逐步实现从陌生到开始熟悉,再到睦邻友好的熟人社区。

#4 结论与讨论

大都市边缘地区的基本特征通常表现为社会空间破碎化、人口构成复杂化、城乡管理分治化,于是大都市边缘乡城转型社区的治理制度动态调整、物质空间演化剧烈、社会人群流动性强。完整社区作为理想是公共服务完善、居民生活满意、管理制度健全的美好人居单元;也可以作为新时代中国城乡社区治理的理论视角与行动指南。

在以佛山市南海区大沥镇为代表的中国大都市成长区,多类型新制度、多尺度新空间、多主体行为等要素持续发生强烈的交互作用,正在大都市边缘地区诞生具有乡城转型特征的“新社区”。本文基于“制度—空间—行为”三维要素构建的完整社区分析框架,尝试从多学科角度全面剖析社区的学术概念、行政定义、现实使用的多元内涵。论文深化了完整社区作为大都市边缘转型社区行动指南的上述三个维度。

制度中的社区侧重于从公共管理视角分析社区,体现社区行政定义与实际使用中的治理制度性内涵,从城乡分治化到村社趋同化而积分制度有效厘定新市民。

空间中的社区侧重于从城乡规划学的功能结构视角来分析社区的边界、尺度、规模,不同层级、距离、类型的公共服务动态匹配居民的日常生活需求,形成多尺度动态的社区空间,作为协调管理侧的公共服务与需求侧的居民生活的多尺度动态空间。

行为中的社区是从居民具体的社会生活实践角度分析社区,呈现出两类家庭差异性的日常生活圈协同三类主体相似性的自主性行为。

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