导读

北京城市副中心体检工作立足城市副中心155平方公里、拓展至通州区906平方公里、并统筹研究廊坊北三县地区，统筹应用部门自检、第三方体检和责任规划师体检等多方资源，形成统计数据、问卷调查和多元大数据分析相印证的综合方法。同时，立足城市副中心高质量实施，深化完善了“目标导向-系统导向-实施导向-问题导向”的体检评估价值逻辑。对接年度重大项目和重点任务，整体研究深入至地块层面。重点从功能定位、城市规模等方面系统总结副中心控规年度实施成效，并总结城市副中心在高质量实施方面需关注的问题，有针对性地提出下一阶段工作。通过积累过去3次城市体检和1次城市评估的工作经验，持续总结城市副中心高质量规划建设管理经验。围绕一张蓝图看进度、重大项目看速度、核心指标看质量、重点领域看效果的目标要求，创新构建以高质量实施为导向的区级体检评估工作体系。

作者 | 施雯、李秀伟、朱东  北京市城市规划设计研究院

1 引    言

自2018年12月27日党中央、国务院批复《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》（以下简称“城市副中心控规”)以来，城市副中心紧紧围绕“一核两翼”战略格局，紧密对接中心城区功能和人口疏解，实现打基础、补短板、有序拉开城市框架的阶段性目标。2021年11月26日，国务院印发《关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》，对城市副中心发展建设提出更高要求，要求推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，引领带动周边地区一体化发展。

按照“一年一体检、五年一评估”的工作要求，城市副中心探索形成“监测—诊断—预警—维护”的城市体检评估闭环工作体系。通过对“城市”这一有机体进行定期体检，及时诊断“城市病”以保障城市健康发展[1]。自2018年以来，城市副中心体检坚持重点聚焦，紧紧围绕城市副中心控规要求，检查规划落实的精准度和科学性。实现一张蓝图看进度、重大项目看速度、核心指标看质量、重点领域看效果，坚决维护规划的严肃性和权威性。

2 城市副中心体检评估的认知逻辑

2.1 城市副中心的空间特殊性

城市副中心体检相较于其他省市的区级体检而言，具有一定的特殊性。在京津冀区域规划大格局下，城市副中心体检评估不能孤立地评价自身的建设，而是要围绕城市副中心控规提出的“承接非首都功能疏解”的战略定位，对“以副辅主、主副共兴”的实现情况进行评估，建立城市副中心发展和主城功能疏解之间的数据体系，让承接主城功能疏解变成可量化、可感知、能够比较功能的关联度分析。

以北京东六环路城市副中心段为界，城市副中心155平方公里空间被划分为新城区和老城区，约83%人口、68%建筑均位于六环路以西的老城区[2]。从把握新老城区发展规律角度来看，新城区的体检评估应侧重“量”，即重大项目的年度建设进展；老城区的体检评估应侧重“质”，即城市双修、小微空间品质提升。城市体检评估工作以副中心整体为基础，既要处理好增量空间和存量空间的关系，又要对标国际一流的城市管理水平。

2.2 城市副中心体检的创新性

城市体检评估既是落实党和国家战略、有效行使国家职能、优化治国理政的重要手段，也是各城市及时评价城市发展状态、优化规划实施的重要政策工具[3]。城市副中心体检在研究范围上，立足城市副中心155平方公里、拓展至通州区906平方公里、并统筹研究廊坊北三县地区。在技术方法上，统筹应用部门自检、第三方体检和责任规划师体检等多方资源，形成统计数据、问卷调查和多元大数据分析相印证的综合方法。在工作深度上，立足城市副中心高质量实施，对接年度重大项目和重点任务，整体研究深入至地块层面。整体工作重点从功能定位、城市规模、空间布局、城市品质、绿色发展、城乡统筹、区域协同、机制创新8个方面系统总结副中心控规实施成效，并针对性提出产业提升、高质量实施模式、综合交通、城市韧性、绿色双碳、区域协同6个方面规划实施需关注的问题和近期工作建议。

城市副中心坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，构建并深化城市体检评估的价值逻辑，即“目标导向-系统导向-实施导向-问题导向”，积极应对城市副中心高质量发展新要求，不断总结城市副中心体检评估实践经验，创新构建以高质量实施为导向的区级体检评估工作体系。

图1 城市副中心高质量体检评估技术框架

（图表来源：笔者自绘）

3 高质量推进体检评估的实践逻辑

3.1 建立体检评估工作的系统性思维

3.1.1专题专项：以76项指标为基础，搭建“指标-系统-板块”体检体系

对监测城市发展的各项指标进行全面、系统的量化评估是城市体检评估工作的核心内容，聚焦关键问题领域是从量化评估向治理实践转化的重要环节[4]。城市副中心体检评估紧扣中央批复和城市副中心控规要求，以76项核心监测指标变化情况为主、其他特色指标为辅。聚焦国土空间规划体系的核心变量，把握人、地、房、产等关键数据和关键变量。围绕“绿色城市”、“森林城市”、“海绵城市”、“智慧城市”、“人文城市”、“宜居城市”的建设目标，围绕功能定位、城市规模、空间布局、城市品质、绿色发展、城乡统筹、区域协同、机制创新8个重点板块，细化到专题专项，指标和板块、系统交叉对应，确保各项指标有出处，有归口。既要分析指标年度总量、结构变化，也要分析纵向分析各指标历年变化态势。同时，通过横向对比城市副中心和国内外其他新城新区的同类指标，精确研判城市副中心发展阶段，以全面、客观反映年度城市运行综合体征。

除了传统统计指标外，城市副中心还强调对大数据资源的广泛利用和信息技术平台建设，利用行业大数据资源对城市人口活力、城市交通活力和商业活力等进行监测和评估，形成更加综合全面的城市现状画像。通过大数据在城市规划评估中的应用,有助于推动城市规划评估理念的转变和方法创新[5]。在城市副中心规建管三维智慧信息平台规划“体检模块”，直接进行城市体检数据录入、运算分析和结果展示，实现实时监测、全过程智慧评估。

图2 城市副中心体检评估指标体系

（图表来源：笔者自绘）

3.1.2空间系统：以城市副中心为核心，探索不同空间尺度的区域体检

向上打造跨省市体检评估的区域样板。2022年国务院批复了《通州区与北三县一体化高质量发展总体方案》，为两地深入合作、一体化高质量发展提供了保障、指明了方向。围绕“四统一”要求，区域体检评估侧重两地公共服务共建共享、区域生态环境保护格局、基础设施互联互通、产业发展协作带动等，以切实提升通州区与北三县一体化高质量发展水平。

向下进一步细化体检评估工作颗粒度。城市副中心体检细化分析12个组团、36个家园的规划实现率、在施率情况，部分指标具体到地块和建筑层次，进一步聚焦规划的可实施性。相比于市级、区级城市体检，街道与社区层面的城市体检更侧重于城市治理[6]。从城市副中心155平方公里地域范围的大尺度分析向下沉式纵深体检转变，进一步明确各组团、各街道以及部分重点功能区规划实施的动力机制、发展短板及重点任务。例如，组织对运河商务区、文化旅游区、张家湾设计小镇等重点片区的规划实施体检体系。

3.1.3工作组织：部门自检与第三方体检结合，强化体检评估支撑力量

城市体检评估的根本目的在于解决或预防“大城市病”以提升城市治理水平，政府、专家、居民等不同视角对“大城市病”的产生根源、表现特征、解决策略的认知侧重点不尽相同，因此多方参与体检工作显得尤为重要。城市体检为“自上而下”的公共权力与“自下而上”的人民诉求之间搭建桥梁[7]。城市副中心体检工作由副中心党工委管委会牵头，以规划技术单位为统筹，同步搭建第三方体检平台。将社会公众、专家学者、责任规划师、责任建筑师等与城市体检评估工作紧密结合，广泛听取民情民意、汇聚多方智慧。围绕“七有五性”“国际和谐宜居之都建设”等满意度调查，探索基于民众、专家等多元视角的城市发展认知，聚焦民众急难愁盼的问题，推动规划实施工作落实落细。

3.2 明确城市体检评估的实施逻辑

3.2.1实施主体：以区级委办局为主体，积极调动市级委办局协同发力

城市体检评估工作是城市人民政府工作的重要内容，也涉及多级政府和多个部门的事权范畴，加强部门合作和统筹推进意义重大[8]。在城市副中心党工委管委会和区位区政府的领导下，通州区各委办局结合城市副中心控规和《北京城市副中心控制性详细规划实施工作方案（2019年—2022年）》，总结本部门年度规划实施工作情况并对趋势进行研判分析，为城市体检报告提供支撑。此外，明确各委办局主责的关于76项核心指标的定义、计算方法、指标来源等，横向对比2018年、2019年、2020年、2021年指标变化特征，对标城市副中心控规提出的2035年目标数值，研究指标变化趋势，剖析指标背后反映的深层问题。

以2021年度城市副中心体检为例，共计面向50余个市级、区级委办局，经历“研提资料-征求意见-修改完善-上会讨论-再提资料-再征求意见-再修改完善-再上会讨论…”的螺旋上升式的研究阶段，深入挖掘副中心年度建设成效及问题。以组织部门座谈会的方式，了解各委办局年度工作的重点难点，在规划实施过程中面临的关键堵点，总结提炼形成城市副中心建设的共性问题纳入体检报告并向上级反馈。

表1 城市副中心体检76项核心指标（部分）区级主责部门

（图表来源：笔者自绘）

3.2.2实施内涵：围绕承接非首都功能疏解，总结建设成效与存在问题

为了准确把握城市副中心发展阶段，年度体检评估工作适应城市副中心投资力度大、建设进展快的特点，把主动实施规划作为最终检验工作的标准。以高质量推动控规实施工作方案与重大项目为抓手，聚焦重点项目和重点工程，重点从功能定位、城市规模、空间布局、城市品质、绿色发展、城乡统筹、区域协同、机制创新等方面总结实施成效。对建设用地、城市道路、水绿空间三大要素的实施进展进行研究分析，综合反映城市副中心规划建设进展和特点，形成完备的空间资源底账。

除对照查摆上一年问题整改情况外，城市副中心体检评估还需要持续总结新一年在产业发展、规划实施、交通市政基础设施建设、“双碳”绿色发展、区域协同等方面问题。以2021年度城市副中心体检为例，报告深度分析“生成-储备-实施”全流程项目推进模式存在问题。在项目生成阶段，部分项目受上位政策制约，还需进一步协调中央党政军机关。在项目储备阶段，仍需持续加强前期谋划力度和深度。针对土地征拆、村庄拆迁安置、基础设施建设等重要问题，还需进一步加强时序安排、资金筹措，做好部门统筹，提前定资金、定主体、定方案。在项目实施阶段，部分项目仍然存在实施模式、融资方案、主体责任不稳定等问题。

图3 2020年度、2021年度城市副中心体检评估问题对照

（图表来源：笔者自绘）

3.3 构建城市体检评估问题反馈机制

3.3.1制定“工作方案-任务清单-问题清单-任务清单”的滚动实施机制

城市体检评估工作源于落实党中央、国务院批复的新版总体规划建立的“多规合一?任务分解?体检评估?督查问责?综合治理” 规划统筹实施机制[9]。城市副中心体检评估通过对标城市发展是否偏离目标定位、横向对标其他同类城市、纵向分析历年数据、整体满意度调查、微观个别案例研究等多维度诊断方法，明确现阶段城市发展存在的问题，并据此制定长效反馈治理方法。例如制定滚动实施机制、建立动态监测机制、构建督查督办体系、强化公众参与等。

其中，形成的“工作方案-任务清单-问题清单-任务清单”的滚动实施机制，进一步体现体检工作的实施特征。结合高质量发展意见、北京城市副中心（通州区）“十四五”规划纲要及年度体检报告提出的下一阶段工作重点，制定《北京城市副中心控制性详细规划实施工作方案》，并形成100项任务清单、278项分解清单，明确各项任务市级、区级主责部门。与此同时，任务清单的实施进展情况也成为来年体检的重要内容。

图4 城市副中心体检评估问题诊断及反馈机制

（图表来源：笔者自绘）

3.3.2延展城市副中心体检的作用与能级，向上反馈参与政府治理体系

城市副中心控规由党中央国务院批复，因此每年体检评估报告也需上报党中央国务院。从通州区到北京市再到中央，城市副中心体检评估报告报送层级逐级抬升。体现规划有效对接国家上位要求、响应首都城市发展需求，保障规划实施不走样、提升城市高质量发展水平[10]。城市副中心体检评估报告作为高层领导审议的重要内容，一定程度上具有参与政府决策的特殊使命，进一步凸显城市副中心体检工作的政治意义。

与项目实施评估不同，城市体检评估更加强调暴露城市发展建设过程中存在的问题，寻找规划实施存在的短板，压实多方主体责任，要从更加全局的视角对副中心控规实施情况进行动态反馈，为国土空间规划与治理提供科学依据。除上报党中央国务院之外，完成的年度体检报告经北京城市副中心党工委管委会报送各区级委办局，交通、园林绿化、城市管理、住建、发改等各部门借此了解通州区年度规划实施成效。同时，明确各自主责领域现存问题，有针对性地列出各部门下一年度工作计划，进一步横向扩展城市副中心体检作用与能级。

3.3.3充分发挥责任双师的属地职能，强化公众参与城市建设管理力度

自2020年起，城市副中心全面实施责任规划师、责任建筑师工作，提高城市精细化治理能力。作为政府和居民之间沟通联系的重要桥梁，责任双师既具备一定的专业知识与技能，又有下沉属地开展深入的基层工作经历，深度解片区发展现状、居民诉求。因此，以城市副中心党工委管委会为纽带，城市副中心体检团队与各组团责任双师团队密切沟通。一方面，经责任双师了解属地居民对片区发展的满意度，将民众诉求整理纳入体检报告，体现体检工作的公平性与客观性。另一方面围绕城市体检评估反馈的老旧小区改造、背街小巷治理等问题，积极搭建新芽项目储备库，切实提升城市副中心规划实施的品质与效率。

4 总结与思考

北京城市副中心在既往3年城市体检和1次五年评估基础上，突出区级层面在工作组织、空间尺度和研究颗粒度的特点。围绕城市副中心高质量发展要求，构建形成“规划指标体系-建设实施体系-监督评估体系-空间治理体系”逐层传导、相互支撑的闭环工作体系。同时，创新性建构“工作方案-任务清单-问题清单-任务清单”的滚动实施机制。结合高质量发展任务清单、十四五任务清单等，将年度城市体检评估发现的问题进一步细化为下阶段任务清单，实现了城市空间治理的闭环体系。

图5 城市副中心体检评估“规划-建设-监督-治理”闭环体系

（图表来源：笔者自绘）

现阶段城市副中心正处于从“打基础、补短板、有序拉开城市框架”向“立长远、强功能、全面上台阶”转变的关键时期。将高质量发展理念贯穿到城市副中心规划建设管理的各领域和全过程，积极搭建与高标准规划建设相匹配的全要素、全流程的规划管理体系框架。不断健全承接市级赋权工作体系，进一步深入推动体制机制改革与政策集成创新，实现“副中心的事副中心办”。同时，完善城市副中心规划实施机制，提升政务服务的标准化建设，探索城市副中心高质量规划建设实施模式。

充分发挥城市副中心体制机制优势，以城市副中心党工委管委会为核心，统筹好城市副中心155平方公里范围内高质量发展引领，借力城市副中心体检评估这一发声渠道，实施建设存在的困难项目争取市级部门、中央单位支持政策。同时，城市副中心党工委管委会组建“城市副中心项目推进工作营”，设立投资计划、规划设计、工程推进、征地拆迁工作专班，全力在项目谋划、规划方案、手续办理、资金安排、工程推进、征地拆迁等重要节点上实现突破，有效推进重点工程建设和重大项目实施，支撑城市副中心实现高质量发展。

参考文献

[1]石晓冬,王吉力,杨明.北京城市总体规划实施评估机制的回顾与新探索[J].城市规划学刊,2019(03):66-73.DOI:10.16361/j.upf.201903008.

[2]毛羽.“城市双修”项目库构建与实施方法探索——以北京城市副中心老城更新与双修为例[J].规划师,2022,38(07):94-99.

[3]石晓冬,王吉力.从新总规看首都超大城市治理转型[J].前线,2018(04):85-87.

[4]刘昭,黄曦宇,李青香,李萍萍.面向过程治理的城市体检评估框架与协同研究[J].规划师,2022,38(03):20-27.

[5]席广亮,甄峰.基于大数据的城市规划评估思路与方法探讨[J].城市规划学刊,2017(01):56-62.DOI:10.16361/j.upf.201701007.

[6]杨婕,柴彦威.城市体检的理论思考与实践探索[J].上海城市规划,2022(01):1-7.

[7]黄征学,王丽.国土空间治理体系和治理能力现代化的内涵及重点[J].中国土地,2020(08):16-18.DOI:10.13816/j.cnki.ISSN1002-9729.2020.08.05.

[8]赵民,张栩晨.城市体检评估的发展历程与高效运作的若干探讨——基于公共政策过程视角[J].城市规划,2022,46(08):65-74.

[9] 杨浚.从空间维度到时间维度的规划体系和实施机制重塑——北京总规实施总体制度设计的初步构想[J].北京规划建设,2018(04):9-14.

[10] 石晓冬,杨明,王吉力.城市体检：空间治理机制、方法、技术的新响应[J].地理科学,2021,41(10):1697-1705.DOI:10.13249/j.cnki.sgs.2021.10.002.

*本文为2023中国城市规划年会论文