随着我国新型城镇化进程不断推进，城市更新已成为推动城市高质量发展的重要举措。去年，在实际工作和走访调研的过程中，全国人大代表，中衡设计集团股份有限公司总经理、总工程师张谨发现，自1994年起实施的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，其制度设计主要服务于传统开发模式，对于城市更新实践中涌现出的旧城改造、片区综合开发、低效用地再开发等多样化建设模式，存在政策适用性不足、成本认定不全面、税收优惠政策不够明确等问题。

为此，今年全国两会期间，张谨提交了《关于修订〈中华人民共和国土地增值税暂行条例〉促进城市更新可持续发展的建议》，“希望通过制度优化，完善相关执行细则，建立相关配套机制，显著提升经营主体参与城市更新的积极性，促进城市功能再造与产业升级的深度融合。”

据张谨介绍，《财政部 国家税务总局关于土地增值税一些具体问题规定的通知》里提到，新建房是指建成后未使用的房产，凡是已使用一定时间或达到一定磨损程度的房产均属旧房。但在实际操作中，新旧房的界定远比这一定义复杂。特别是在旧城改造中，许多项目为了保护和传承古代或近代的优秀传统工艺，会保留并加固关键结构，同时对部分建筑进行修缮。由于这种更新方式的特殊性，企业在转让这些经过修缮、允许交易的非文物类传统建筑时，面临着一个问题——是否能适用新建房的税收政策。

在张谨看来，成本认定不全面也是问题之一。修缮后的非文物类传统建筑在交易时，往往由于非“全落架”而无法适用按新建房转让的计税政策。若按旧房转让的计税政策，项目的收储成本、建设成本、其他前期费用、管理费用及财务成本等均无法作为土地增值税计算可抵扣项。调研过程中，张谨发现，如果修缮后的非文物类传统建筑在交易时按旧房转让，在一些地区测算出的土地增值税甚至超过交易价格的50%，这使得市场化难以实施，影响社会资本的参与投入，也使得前期大量投入的相关单位只能持有重资产、以出租为主，难以盘活更多存量。此外，张谨表示，税收优惠政策不够明确的问题也亟待解决。

针对这些问题，张谨建议启动对现行土地增值税暂行条例的修订程序，重点完善以下方面：

提升立法层级。将当前的暂行条例升格为土地增值税法，增强其法律效力，确保税收政策的稳定性和权威性。

完善条款执行细则。结合多年来土地增值税暂行条例实施过程中补充的通知及说明，进一步完善条款的执行细则。特别是补充适用于城市更新各类开发模式涉及税收条款的详细说明；扩展原有的新建房、旧房定义，明确修缮、改造等更新后交易的房屋建筑适用规则；明确将土地作价入股、资产证券化等新型交易形态纳入应税行为的界定范围；允许认购开发权、实物补偿等非货币交易按核定价格计税，适应城市更新项目的复杂性和多样性。

创新成本扣除方式。对于各类城市更新开发建设模式，梳理所有能凭借有效凭证或文件证明的真实成本，列明土地增值税计算可抵扣项，合理降低交易税费；对于古建老宅修缮、工业遗存改造等项目，允许项目收储成本、建设成本等作为土地增值税计算可抵扣项；允许各类修缮费用以及改造性加固支出按实加计扣除，鼓励对历史建筑的保护和再利用，促进市场交易和更多社会力量的参与。

细化税收优惠细则。针对政府或政府平台公司、国企等不同开发主体，根据开发交易实质，细化税收优惠细则。鼓励多方参与城市更新项目，同时建立健全监督机制，确保税收政策的公平性和有效性。

建立配套保障机制。建立国家税务总局、住房城乡建设部等部门联合工作机制，对城市更新项目实行全生命周期税务指导，确保税收政策的贯彻落实。同时，开发“城市更新税收模拟计算系统”，为市场主体提供前期税负预测服务，提高税收政策的透明度和可操作性。