当前我国房地产市场供求关系发生重大变化，城镇化从较快发展的中后期向成熟期过渡，全国城镇新增住房需求量仍有较大潜力但需求结构和空间分布发生深刻变化，区域之间、城市之间和城市内部房地产市场发展不断分化。在新的形势背景下，要特别警惕住房供需错配带来的系统性风险。为此，科学制定和实施城市住房发展规划和年度计划，促进住房供给和需求在总量规模、结构类型、空间布局和时序安排等多维度的精准匹配，具有很强的现实性和紧迫性。2025年3月14日，住房城乡建设部印发了《城市住房发展规划和年度计划编制导则（试行）》（建办房〔2025〕11号，下称《导则》）。《导则》的出台为正在开展的“十五五”住房发展规划编制工作提供了重要依据和遵循。

《导则》包括总则、制定要求、城市住房发展规划编制内容及技术要点、城市住房发展年度计划编制内容及技术要点和成果形式共五个部分。《导则》对规范规划制定程序和要求、提高规划编制质量和水平具有重要指导作用，对构建房地产发展新模式，推动房地产高质量发展具有重要意义。在2012版《城市住房建设规划编制导则》的基础上，新版《导则》的主要特色和亮点包括：

一是首次明确了住房发展规划和年度计划的清晰定位和主要作用。

城市住房发展规划是全国、省、城市三级住房发展规划体系的重要组成部分，是一定时期城市住房发展的总纲，主要明确城市住房发展的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务、分区指引和政策举措等，旨在促进城市住房供需匹配，稳定市场预期，加快建立“人房地钱”要素联动新机制。

城市住房发展年度计划是住房发展规划在年度内的具体落实，是制定年度土地供应计划的重要依据，是引导房地产各类资金配置的重要参考，主要明确计划年度内住房发展目标、重点任务、工作要求等。

二是明确了规划编制需要遵循的五项基本原则，特别创新性的提出了 “人房地钱”要素联动、“职住交服”空间协同的规划编制八字方针，促进了发展规划和建设规划有机深度融合。

五项基本原则包括：（一条主线）坚持问题导向和目标导向相结合，确定规划期内住房发展主题主线；（两个体系）坚持完善保障和市场两个体系，更好满足居民合理住房需求；（三量统筹）坚持统筹增量和存量，提高质量；（四项要素联动）坚持“人房地钱”要素联动；（四类空间协同）坚持“职住交服”空间协同。

规划编制八字方针：坚持“人房地钱”要素联动，就是要根据住房现状、人口变化、产业布局等确定住房需求，明确住房供应规模、结构、空间布局和时序安排，科学安排土地供应，引导配置金融、财政资源，实现以人定房，以房定地、以房定钱，实现住房供需多维度的精准匹配。坚持“职住交服”空间协同，就是要在符合城市居住用地规划布局要求前提下，做好住宅项目用地特别是保障性住房项目用地选址适宜性评价，促进职住平衡，保障居民日常交通出行便捷、生活服务便利，满足人民群众对美好居住生活的需要。规划编制八字方针，促进了发展规划和建设规划有机深度融合。

三是规划编制内容要求与时俱进，新版《导则》增加的规划内容突出“三重”，对重点人群住房困难解决、对重点空间规划布局指引和对重大住房改革要求落实。

应对大城市新市民、青年人住房困难问题突出，少子化、老龄化的未来趋势，以及居住领域存量更新面临的挑战，《导则》要求根据城市发展实际，有针对性地研究青年人和新市民、育儿家庭、老年家庭等重点群体对“好房子”的需求和配套住房支持政策。还要研究居住在城镇老旧小区、城中村、城市危旧房等人群对“好房子”的需求和支持政策，鼓励探索居民原拆原建成片自主更新老旧住宅。

应对城市内部的住房市场分化日益加剧和都市圈层面的住房协同发展需求，《导则》拓展了住房发展规划研究的区域视野和城市内部空间“颗粒度”，要求从市域、中心城区、都市圈等不同层面重点空间强化对住房发展规划布局指引。

应对构建房地产发展新模式，《导则》要求提出从安全、舒适、绿色、智慧的维度推进“好房子”建设的举措，对建立健全房屋全生命周期安全管理制度，以及改革完善城市房地产开发、交易和使用管理等基础性制度提出规划指引。

四是规划编制技术方法要求迭代创新，切实增强“十五五”住房发展规划的科学性。

当前我国城镇化增速放缓，房地产市场供求关系发生重大变化，《导则》要求提高住房发展规划的科学性，促进住房发展规划编制的理念和技术方法不断迭代创新。做好“十五五”住房发展规划，要从人的需求出发，研究建立“以人定房、以房定地、以房定钱”的技术逻辑和方法。要增强对重点难点问题的技术方法指引，如城市住房发展现状评估和规划实施评估、住房需求预测、存量土地开发潜力评估分析和住房建设项目资金需求测算等。要通过先发省、市开展住房发展规划编制技术创新示范，破难题、立标杆，以点带面，促进各地住房发展规划编制水平和成果质量的全面提升。

作者系中国城市规划设计研究院战略研究中心副主任 卢华翔