伍江：以规划引领和制度创新推动长三角高质量一体化发展

作者 | 伍  江 中国城市规划学会副理事长、上海市城市规划学会理事长，同济大学教授，法国建筑科学院院士

长三角是我国发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的地区之一。在中国持续推进以人为核心的新型城镇化进程中，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中，具有举足轻重的战略地位。实施长三角一体化发展战略，充分发挥区域内各地区的比较优势，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，对于进一步提升长三角地区整体综合实力，增强长三角地区创新能力和国际国内双循环中的竞争能力，在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列，意义重大。

一、长三角一体化战略的实施需要规划引领

长三角一体化离不开规划引领。首先是总体战略层面的规划。在我国现有的“五级三类”国土空间规划体系中，在国家级国土空间总体规划和省级国土空间规划之间，尚未给予跨省级行政区划的区域规划以法定地位。而这类区域规划在诸如长三角地区一体化发展战略中显得尤为重要。

2010年，国务院批准《长江三角洲地区区域规划》。2019年，中共中央、国务院批准《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。这些规划都对长三角地区一体化发展提供了战略性的指导。但随着国土空间规划体系的不断深化完善，特别是省级国土空间总体规划的初步完成，跨区域规划衔接与协调问题逐步显露。2019年长三角一体化示范区正式启动建设，有关部门即组织编制《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》，2023年正式获国务院批准实施。这个规划对于跨不同行政区域的规划协调起到很好的示范作用。为推动长三角区域绿色低碳发展，我们还编制完成了《水乡客厅近零碳专项规划》并在2022年正式发布。此外，长三角地区各主要城市也都在积极编制各自的“都市圈”规划，这类规划也有涉及跨省级行政区的情况，在目前的国土空间规划体系中也暂时未有法定规划边界。

编制跨行政边界的区域空间规划，其重点不是突破现有行政隶属关系，不是突破现有的国土空间规划体系，而是在不同的“圈”或不同的“群”的规划之间寻找关系，统筹协调。

二、长三角一体化战略的实施需要制度创新

应围绕一体化进行制度创新。一体化不是指行政隶属关系一体化。一体化是为了更好地积聚区域优势，以其整体形象和整体实力参与全球竞争，与区域内各大都市圈共同形成全球超级城市群。长三角地区江浙沪皖加在一起，生产总值占全球生产总值的2%，相当于将近日本全国或德国整个国家的生产总值，按照城市群来讲，是世界上经济产值最高的。据2022年的统计数据，上海经济总量在全球城市排名中位居第6，而长三角地区的经济总量是全球前5个城市（纽约、东京、洛杉矶、巴黎、伦敦）的总和。长三角区域内各大都市圈共同形成了全球独一无二的最大体量的全球“超级城市群”。世界上没有任何一个城市群可以与我们这个超级城市群的体量相比，不论是从城市数量、人口数量、GDP总量来看。只有站在这样的高度上看长三角一体化，才能理解其战略重要性。

制度创新首先面对的就是各行政区域之间要打破市场壁垒。长三角境内能否实现全要素的一体化市场流通机制？跨省的土地指标不可能统一流转，但是人口、人才、资本、数据等是否可以互相不设任何障碍流通呢？在产业链、价值链、创新链上是否能够完全相互开放联动？长三角一体化一定是打破以我为中心，大家在当中各自发挥不同的作用。

长三角应成为全面深化改革的探索者、制度创新的先行者、协调发展的示范者。应尽快实现国土空间规划全面衔接、标准规范全面衔接、管理制度全面衔接。

长三角首先可以实现基础设施一体化、水体水网一体化、生态系统一体化。一体化是很长的事情，但有些目前就可以做到，比如基础设施一体化。

三、长三角一体化战略的实施必须体现绿色低碳

长三角示范区是 “生态绿色一体化发展示范区”，生态绿色是示范区的大定位。当然，长三角一体化的真正目标是生态绿色前提下的发展，核心是发展。通过一体化建设保证这个地区的高质量发展，增强全球竞争力。为应对气候变化，在全球范围内实现碳减排是全球的共识，是人类命运共同体的必然选择。但同时，我们的国际竞争力也必然会面临即将到来的一场没有硝烟的全球“碳税战”。全球化，特别是经济系统全球化是任何人都不能阻拦的趋势。我们能不能在这新一轮竞争中立于不败之地？长三角地区是中国经济能量最大、经济最发达、先进技术最积聚的地区之一。它的产能、经济能量、实力，能不能在全球市场中分得应有的一块，甚至是更大的一块，就看我们能不能打赢绿色低碳这一仗。

最近我们做的一项开创性工作，就是帮助长三角一体化示范区制定“双碳”发展战略和行动计划，在此基础上编制示范区水乡客厅近零碳专项规划。这个规划一是明确了水乡客厅35.8 km²的双碳目标愿景，二是确立了实现近零碳目标的时间与指标体系，三是相关技术集成，四是建设管控引导。这个规划有一个很大的创新，它不仅对发展目标进行指标规定，对建设项目提出管控导引，更提出了技术和技术集成导引。