徐海贤：同城化的落脚点是打破分割、缩短距离、提高密度

导读

作为实施新型城镇化战略，培育发展现代化都市圈的重要举措，近期国家层面对于都市圈同城化发展提出了新的要求。党的二十届三中全会提出“建立都市圈同城化发展体制机制”的战略部署。为深入贯彻推动都市圈同城化的政策要求，上海大都市圈规划研究中心特邀江苏省规划设计集团技术研究与质管中心总规划师徐海贤进行深度访谈。徐海贤专家长期参与南京都市圈等规划研究及实践探索，结合参与南京都市圈的工作体会，分享了对都市圈同城化的理论内涵、制度框架与评估体系的思考，并以长三角地区的都市圈为实证样本，系统解析其演进特征、实践模式与发展趋势。

同城化作为中国特色的本土概念，自其诞生至今已经历近20年实践探索。您认为同城化这一概念应如何界定？同城化和一体化的区别是什么？如何理解同城化的概念内涵，重点体现在哪些方面？

徐海贤：对于同城化的认知，有行政导向的，也有学者及大众视角的。概念界定上，我认为同城化是指地理位置相邻的两个或两个以上城市，打破行政分割，形成要素对流畅达、功能分工协作的发展状态。需要厘清的是，对于“城”的理解有两个维度：行政区划上的“城”，指具有行政边界的设市城市，从治理视角，在实践中又便于操作，往往指具有行政范围的设市城市；功能意义上的“城”，指空间上建设连绵的实体地域，往往指设市城市的中心城区，是生产生活功能高度集聚的区域，也是能提供同城化服务的空间载体。行政维度和功能维度为理解同城化的概念内涵提供了关键视角。

同城化和一体化目前在使用中存在一些概念混淆。在符合“一体化”要求的基础上，同城化还需具备几个基本条件：一是地域邻近，一般在空间上要毗邻；二是距离相近，因中心城市能级差异有所不同，对于都市圈而言，推进同城化的都市圈以核心城市为中心的40-80公里圈层范围，国内一般大于通勤圈；三是功能互补，存在单向或相互之间较强的需求，因发育的阶段不同而有所差异。

“同城化”的落脚点是“打破分割（行政）、缩短距离（交通）、提高密度（市场）”。“打破分割”就是去除行政界线这条无形的“线”，线内外保持一致或逐步趋于一致，无论是一体化还是同城化，这一条是关键；“缩短距离”则是通过提高交通可达性来推动城市之间的协同，对于同城化而言要求更多是1小时通勤圈范围，其出行主要通过都市圈轨道或公路，而非高铁等交通方式；“提高密度”指要符合市场需求，集聚带来分工，分工带来需求，同城化的实现要基于一定人口和经济体量的支撑，只有城市建成区人口、经济、开发强度等逐步提高，才可能带来城市相互之间的需求增加并支撑轨道交通等的运营。

总体来看，同城化的内涵体现为空间共谋、交通共网、设施共享、产业共建、生态共保、机制共创等，形成功能互补、设施互联、经济社会互通的发展模式。

党的二十届三中全会提出“建立都市圈同城化发展体制机制”，您认为都市圈同城化体制机制的主要内容是什么？

徐海贤：我认为都市圈同城化的体制机制主要包括以下内容：

（1）都市圈层面的法律法规政策体系，对于省内都市圈易于操作，但对跨省都市圈操作难度较大，其中就涉及立法权的问题。例如在探索将上海大都市圈国土空间总体规划作为法定规划的过程中，应明确需要法定化的核心内容，以保障规划的约束性和实施性。

（2）高位协调机制，以南京都市圈为例，省内部分宁镇扬有相应的省级协调机构和机制，都市圈层面目前是基于8+2城市带有伙伴性质的合作机制，缺乏两省之间的高位协调机制，影响了前期都市圈规划的实施效力，后续都市圈规划中应进一步探索提升规划认定层级的有效路径，如近期南京都市圈国土空间规划计划探索实现两省的联合印发。

（3）都市圈的资源配置机制，应建设统一的都市圈各类信息管理监测平台，整合山水林田湖草沙等空间要素资源，形成国土空间规划一张图等，并实施动态空间监测评估。探索土地要素区域统筹配置政策等，例如南京和淮安之间基于省内统筹平衡，实现都市圈内的耕地异地代保等。

（4）都市圈跨区域基础设施和公共设施协调实施机制，对于区域交通等基础设施，可基于部门专项规划和年度行动予以协同落实；对于公共设施，侧重在毗邻地区的功能组团内进行协调，例如江宁-博望通过跨界一体化发展示范区统一规划建设，实现了供水和教育设施的协同配置。

（5）都市圈跨区域利益补偿机制，如应对太湖流域区域生态利益冲突，完善生态保护补偿机制，在用水利益联系紧密的太浦河地区开展先行先试。

（6）都市圈区域共同发展基金，如欧盟通过结构基金的调控激励，支撑区域战略实施，积累了丰富经验。

（7）其他创新性政策探索，如都市圈生态产品价值实现机制等。例如扬州和淮安交界的环白马湖地区，在生态治理、退圩还湖和文旅开发的进程中，基于共同协商探索政策创新，提升湖区生态产品价值。

总体来看，都市圈同城化发展中，深层次的体制机制挑战在于能否在利益机制上达成平衡，各方利益的协商和分配是同城化发展的核心出发点和实施立足点。

您认为应该如何评价同城化的发展程度，具体标准有哪些？构建指标体系时可以聚焦哪些方面？

徐海贤：我们自2021年起开展了南京都市圈毗邻地区同城化水平的评价，在这个研究中，我们主要提出了三个方面的标准。

一是功能协同评价，重点从主体功能匹配度、主导产业协同度、生态功能协同度三个维度进行评价，重点评价毗邻组团的主体功能定位是否具有共识性；产业分工协作方面是否形成了产业链供应链创新链等；生态廊道共建、环境共保的实现程度等。

二是联系程度评价，重点从交通通达性、空间联系度两个方面评价，主要是基于通勤大数据的交通可达性和联系度评价、毗邻地区空间连绵度、扩张方向等的识别。

三是地方意向评价，主要从同城化协作意向、区域地位和资源投放两个维度进行评价，主要评价是否建立了相应的协作机制、以及签订协议和投放项目等情况。在指标构建时，需要定量与定性相结合，重点聚焦与同城化发展中，空间、交通、设施、产业、生态、机制等核心领域相对应的方面。

组图1 南京都市圈毗邻地区同城化水平评价

来源：张伟,徐海贤,侯冰婕,等.南京都市圈毗邻地区同城化水平评价及实现路径研究[J].现代城市研究,2023,(09):66-72.

研究基于各类分项评价的量化赋值，综合形成28个毗邻地区的“三级三类”的同城化预期评价结果。其中，分值作为同城化预期程度的评价，分为近期面向高度、中度和低度同城化地区发展的三级分级；三项功能协同因子作为毗邻地区主导功能定位的评价，差异化地分为产城融合类、特色提升类和生态绿色类三类同城化地区。

针对不同经济发展条件和地域空间范畴，同城化的发展特征存在必然差异，但同城化的判定评价标准应该具有一致性。同城化的关键是城市的生产、生活、游憩、交通等基本功能上，能尽可能做到无行政分割影响。

您如何理解同城化发展阶段的差异，具体如何划分，各个阶段具体呈现怎样的特征？

徐海贤：同城化发展阶段划分可以根据其协同领域、范围、程度等进行划分，主要分为3个阶段：

雏形期：单向依赖的同城化。这个阶段特征表现为城市单一领域的需求增长，同时也带来相关领域的发展。以南京都市圈为例，2000年左右，宁马出现同城化的需求，主要表现在马鞍山对南京的购物需求，马鞍山则通过发展休闲类业态，吸引南京市民前往消费，为此开通了马鞍山到南京新街口等购物中心的班车，促进交通联系的加强。

成长期：垂直分工下的同城化。这个阶段特征表现为核心城市功能提升、功能外溢带来城市之间同城化的区域生长（毗邻地区，如昆山花桥、句容宝华等）、区域扩大（因核心城市强弱扩展的范围有所不同）和贴边发展（造城、造园），这个时期因房地产高速发展带来贴边地区的卧城建设加快，同时也依托核心城市优势，贴边建设产业园区，获取区位优势的红利。主要动力是：核心城市功能外溢（主要是房地产开发）、借力核心城市综合优势（如江宁-博望跨界地区，博望依托毗邻南京的优势从深圳、上海等招商建设产业园区）、轨道交通、跨界交通设施建设的推动等。

成熟期：走向融合发展的同城化。从国家对都市圈规划建设的要求来看，全国层面希望培育现代化都市圈作为增长极，引领推动区域协调发展，从区域不平衡逐步迈向区域协同，从都市圈区域内部来看，是希望核心城市带动周边城市，缩小都市圈内城市发展差距，实现都市圈高质量一体化发展。单方面的外溢扩散是不可持续的，终极目标是实现双向的互惠互利。因此，迈向成熟期的都市圈内城市同城化表现为从垂直分工、单向需求迈向水平分工、共融共富的发展状态。

总体而言，社会经济发展演进下，同城化的协同领域和范围在时空角度上是动态变化的，综合交通以及未来信息技术的进步，均会影响区域间的空间结构，而同城化的体制机制也应与其发展阶段相匹配。

您如何理解，都市圈同城化发展中，行政和市场力量的作用？目前国内的都市圈同城化实践存在哪些模式特征？

徐海贤：从同城化发展核心动力和协同机制来看，大致存在三类模式。

市场主导下的同城化，以广佛同城化、苏锡常同城化为代表，这类都市圈地区，市场经济比较发达，城市之间有较强的分工和协作需求，城市之间在分工上存在错层错位、在空间上连绵成片，有合作的需要和动力，也易于推动，但在难以达成共识的领域推动不力。

行政主导下的同城化模式，优点是有上层次政府基于国家或省域发展战略要求，在交通、环保等重大领域通过上级政府支持，易于实施。以宁镇扬同城化为例，从发展历程来看，基于市场导向的宁镇毗邻区域同城化需求强烈，轨道交通、公共设施、跨界道路等易于实施，而整体上的同城化推进难度较大，主要原因是三市在功能定位、产业互补等方面缺乏动力；从当前政府间协同来看，在三市整体层面经历了推进宁镇扬同城化到宁镇扬一体化提法的变化，由于当前核心城市南京的辐射带动能力有限，其功能影响范围限于毗邻地区的功能组团，还难以延伸到镇江和扬州中心城区，三市整体层面“一体化”的提法更适应于当前三市发展的阶段特点，同城化更多局限在核心城市及周边跨界功能组团之间，如宝华、汊河、博望等如何融入南京，与南京主城同城化的问题更受关注。

政府引导、市场主导下的同城化，这种类型在跨省的城市之间推进同城化更为明显。以宁马滁同城为例，政府引导体现在编制相关规划、签订政府间合作协议、在成熟的区域、领域等组织推进，在实施上更多基于市场需求和建立共同的利益机制去协调解决。相关规划编制方面，几轮都市圈规划对宁马滁的同城化发展都有相关表述，但因为涉及跨省，江苏或南京主导编制的规划中相关指引内容并不作为约束性要求。

总体而言，同城化发展需要行政力量的推动，最终也要实现市场化的融合。要警惕在尚未形成实际市场需求情况下，行政资源的配置浪费，也要反思在城市化快速扩张情况下，企业选择对于地方政府的“绑架”。

您如何理解都市圈的同城化？不同都市圈同城化在体制机制建设方面呈现怎样的特征？

徐海贤：前面提到，对于同城化中“城”的理解，存在行政区划和功能意义两个维度。从协同的层次看，都市圈同城化也可分两个方面。一是分行政层次的协同，就跨省都市圈而言，涉及到跨省、跨设区市、跨县（区县层面，如浦口-南谯、江宁-博望）、跨镇（顶山-汊河），不同层级政府之间通过制度化建设（设立协调机构等）、签订合作协议、定期沟通机制等来推进同城化进程。以南京都市圈为例，《南京都市圈发展规划》批复以后，建立了都市圈建设办公室，设立了秘书处，秘书处下设4个部，分别是综合协同部、规划协同部、产业协同部、公共协同部，分别由各个部牵头协调“8+2”城市相关领域的工作；省内宁镇扬同城化层面，则由宁镇扬同城化发展协调小组来组织推进，秘书处设在省发改委（通过发布年度或三年计划等来推动）。二是功能区层面的协同，圈层式的都市圈通常分为核心圈层、紧密圈层、外围圈层，不同圈层协同内容、协同重点不同，核心圈层通常是现状已经形成同城化状态的区域，紧密圈层是规划需要迈向同城化的地区，而外围圈层主要是强调一体化，侧重在打破行政壁垒等相关方面。

我们在《长三角地区都市圈发展水平报告》中还对全国29个都市圈同城化发展体制机制进行了评价，通过横向对比剖析长三角地区都市圈在全国范围内的发展水平与特征。结果是国家批复的都市圈拥有相对完善的同城化体制机制，南京都市圈属于在同城化体制机制建设上走在前列的都市圈。研究分别从规划协调、政策协同、协商合作、社会参与等四个维度对都市圈在体制机制建设方面的程度进行了测度，对于长三角的都市圈而言，从规划协调来看，南京都市圈、杭州都市圈推进力度较大，其次是合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈等，从政策协同来看，省会型都市圈协调能力较强，制定的政策易推广，设区市为核心的都市圈出台政策难度较大；从协商合作来看，强核心的都市圈协商合作力度较大，徐州、温州等都市圈协商的领域有限；从社会参与度来看，南京都市圈较高，其次是杭州都市圈、合肥都市圈、宁波都市圈等。

图2：全国及长三角都市圈同城化发展体制机制评价

来源：《长三角地区都市圈发展水平报告》

您认为未来长三角地区的都市圈同城化在体制机制完善上需要在哪些方面重点发力？

徐海贤：科技创新和开放平台是未来长三角地区的都市圈同城化发展的核心发力点。

一是加强科创合作及成果转化。上海、南京、杭州、合肥等都市圈核心城市科教资源丰富，在科技创新协同方面形成长三角地区的都市圈同城化发展特色，在体制机制上，也要因地制宜探索个性化举措。例如江苏省内呈现原始创新在南京，转化在苏锡常的格局，其中南京都市圈系统整合区域高校科研机构等优势要素资源，通过发布都市圈科技创新生态图谱，推动产业和科技领域的跨区域体制机制完善；苏锡常都市圈围绕环太湖科创圈建设，优化产业分工，构建协作体系。

图3：南京都市圈科技创新生态图谱

来源：http://njdsq.geicloud.cn/index

二是加强高层次协同开放与合作。长三角地区的都市圈未来应进一步发挥各类特色开放平台的引领作用，包括放大自贸区、都市圈枢纽效应，带动都市圈同城化地区协同提高开放度和发展质量。例如上海大都市圈通过上海自由贸易试验区新片区，以及东方枢纽、虹桥枢纽、大吴淞和大吴泾等地区，建设高层次开放平台；南京都市圈协同建设自贸区、南京江北新区和三个都市圈枢纽等，建设苏皖沿江高层次开放平台。应依托高层次开放平台，优化都市圈开放创新协同的新格局，强化战略合作的愿景和目标，创新体制机制，提升资源配置和整合能力。

专家简介

徐海贤，中国城市规划学会城市规划历史与理论分会委员、江苏省规划设计集团技术研究与质管中心总规划师、教授级高工。