尹稚：新型城镇化核心是解决人的问题

（右一：中国城市规划学会副监事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华同衡规划设计研究院创始人尹稚；左一：凤凰网房产总编辑周翔宇）

2024年12月，中央经济工作会议提出要“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”，颇具深意。

2025年的政府工作报告把“推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局”列为重要目标任务，新型城镇化成为“十五五”战略开篇的热词。

站在新的起点，新型城镇化将在未来经济发展过程中扮演怎样的角色？如何高质量推进，并影响房地产新发展模式？对此，凤凰网《问渠人物》联合清华同衡规划设计研究院进行内容共创，本期凤凰网房产总编辑周翔宇对话清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华同衡规划设计研究院创始人尹稚，围绕新型城镇化、城市更新、都市圈、房地产新发展模式等热点，探讨新经济的未来。

在尹稚看来，在内外挑战下，通过城市与农村结构优化、改善城乡关系和经济结构调整，推动可持续发展与扩大内需意义重大。

对于房地产，尹稚认为，“过去房地产被过度金融工具化是一个陷阱，一旦房价上涨停止，接盘者不足将导致市场运作方式调整。这就是文件中讲的房地产要转变发展方式，未来房地产市场将转向租售并举，特别是在大城市和县城，越来越多人会接受租房，政府将就‘租售同权’建立更加稳定的租售保障机制。”

他指出，新型城镇化核心是解决人的问题，而城市更新是人、地、钱的关系协同和适配，政策调整将聚焦优化公共服务，缩小城乡差距，通过高质量发展促进经济内循环。

以下是部分内容实录：

新型城镇化的核心是人

凤凰网：新型城镇化到底“新”在哪里？

尹稚：传统城镇化，就是我们经历了以土地扩张、以物质资产积累和建设为核心的城镇化，已经40多年了，“基建狂魔”这个称号也不是白来的。

与过去不同，新型城镇化的“新”是以人为本的，不是以物为本的，在于发展型消费的提升，如教育、医疗、文化等精神文化需求的满足。随着以物质需求为主的基本消费得到保障，中国正在步入以满足人民日益增长的精神文化需求为核心的发展型消费阶段。

精神文化需求不是简单的游戏、电影、文学作品、美术艺术等等，相当一部分精神需求是跟人类发展需求捆绑在一起的，比如孩子要寻求更好的受教育机会，老人要超越公共医疗之外寻求更高品质的医疗保障等。基本公共服务是公共产品，是政府唱主角的；而高品质的公共服务则是半公共产品，有些还是商品，可以通过政府与社会资本共同投入，或完全通过社会资本投入去实现。

凤凰网：您说到的“新”，我感觉关注点是从土地转到了“人”身上。

尹稚：随着城镇化进程发展到中后期，遗留了许多社会发展问题，尤其是人类自身的发展新问题或称之为人的现代化问题。从农民到市民会经历几个转变：

第一，实现就业的转变。从简单的农业生产变成非农业生产，因为非农产业创造的价值更高，可分配利润也更高。

第二，实现生活方式的变化。从分散、低密度的，熟人化的生活状态转化成一种更高密度的、更多交往机会、更节省土地资源、更高经济效率，并学会和陌生人和谐相处的城市型生活方式。比如，城里解决一万人的清洁饮用水可能只需一栋楼，但在农村地区可能要铺十几平方公里的网才能实现，它的效率是很低的。

第三，实现人的现代化。即让进城的人有健康的生活模式，遵纪守法的道德修养和更高阶的劳动技能，并最终融入到城市社会当中来，通过人的现代化改造，创造让更多人实现代际阶层跃升的机会。

所以，新型城镇化最大的核心就是解决人的问题。不是说撤县设市就能把老百姓都变成城市人口了，那个叫“被城市化”。“被城市化”其实没什么变化，该怎么过日子还是怎么过日子。还有是所谓“半城市化”，就是人已经实现就业转移了，但是他拿不到城市生活应该有的各种福利。

新型城镇化强调“以人为本”，解决人的权益认同和身份认同问题，确保进城人员能够获得完整的市民权利。

城乡双向循环，才是可持续的城市化发展

凤凰网：中国城镇化发展会是一路高歌猛进的进程吗？

尹稚：中国城镇化发展至当前阶段，面临资源环境承载力、农业现代化需求，以及边疆戍边等因素限制。农村和农业的现代化需要人保证粮食安全、生态保护及社会治理；生态保护地区也需要有人从事现代化的生态保育复育工作；同时边疆地区也需要足够的人口维持领土安全。

因此，在达到约75%的城市化水平后，中国城镇化增速会进入稳定期并走向高质量内涵式发展，而不是增量式发展的道路。

凤凰网：从国家发展和国民素质提升的角度看，城乡模式应该是一种怎样的状态？

尹稚：正常的城乡模式应该是，农村人口进城，通过获取技能后自由选择在城市定居或回乡享受生产和生活的平衡；城市人口也可以根据自己的爱好、技能特点和生活方式偏好等选择去乡村生活。这实质上是现代公民自由权利的体现和扩大，为每个个体提供更多选择机会，也是实现人的现代化中重要的一个方面。

目前，中国常住人口城市化比例已突破67%，预计在未来的10年内将达到约75%左右，达到稳定状态。新型城镇化的上半场重点解决进城的问题，进得来，住得下，过得好，下半场重点是实现城乡双向循环和融合发展，需要解决返乡人员的身份认同、权益保障及全要素资源回流农村的问题，让愿意回乡从事农业的人有机会重新获得农村社区成员身份，并赋予相应的权益，形成城乡良性互动。

凤凰网：城乡双向循环的目的是什么？

尹稚：城乡双向循环的目的是为了让现代化文明、知识文化、劳动技能以及法治意识能够在城乡之间正常交往和正向循环流通，实现社会整体的进步和发展。

凤凰网：新型城镇化带来的城乡双向循环，会带来内需的扩大吗？

尹稚：新型城镇化必然带动政府消费增加，包括公共物品提供和对市民化转移过程中的成本分担；同时也会增加企业消费，如落实员工福利、基本权益等；以及个人消费的增长，形成市民化进程中政府、企业和个人消费同步放大的局面。

凤凰网：这种效果会立竿见影吗？

尹稚：不是的。

观察国际上华人移民的历程可以看到，当年第一代华人刷盘子，在超市里扛大包，从事最简单的体力劳动，挣来的钱供子女念书。到第二代出现了大学生，进入到一个中高劳动技能层次。三、四代以后，才能完全融入这个社会，参与当地的政治经济文化活动，并且有了影响经济社会政策的一定的话语权。从乡到城的移民过程有类似的情况。

新型城镇化所带来的内需增长不是立竿见影的。所谓新市民也好，新移民也好。他从进入城市到落脚安家，通过自己的劳动实现财富积累，实现代际阶层提升，从艰苦创业到达到所谓城市平均消费能力、消费水平，这通常要花一到两代人，只不过这种从乡到城的移民是在同一文化背景，单一化规划的统一市场中发生的，阻力要小的多，提升和融入的速度要快于国际移民。

凤凰网：要素从乡村向城市流动这一点其实已经很畅通，那下一阶段呢？

尹稚：下个阶段的城市化重点在于解决城市的全要素资源如何流向乡村的问题，实现城乡双向打通。这也会创造大量“双栖”人群，即在城市工作并在晚上回农村居住，或者相反的情况。这将促进高流动性社会的形成，对乡村地区而言，这会推动农业现代化进程，提高农副产品多样性及附加值，保障食品安全与营养供给。

对城市地区而言，这会推动产业链中劳动密集的环节向乡村延展，会降低产业集群的物业成本，会为城市人亲近自然创造更多的机会。在双向流动和“双栖”的过程中，县城的重要作用就会凸显出来。

县城被视为阶段性的人生驿站

凤凰网：在从乡到城、从城返乡，最终实现城乡互动的进程中，有没有中间地带？

尹稚：县城被视为阶段性的人生驿站，是低成本的城市生活适应阶段和既是技能学习地，也是现代性生活习惯的养成地。但随着人往高处走，县城的人口流动性会加大，年轻人有了本领会离开，去寻找更多更好的发展机会。同时，如果公共服务水平能够不断得到提升，县城的宁静舒适又会吸引在城市打拼过的人回去养老，成为“银发经济”的舞台。

凤凰网：城乡融合背景下，一些人认为的“县城难题”实际上也是一种发展机遇？

尹稚：城乡融合的核心在于利用市场化手段调节资源配置，提升县城公共服务水平，最重要的是教育资源、医疗服务等。发展高水平基础教育和职业教育，带动更多农村年轻人具备现代化的知识和劳动技能，“走出大山”，走向更宽广的世界；发展高水平的医疗服务，和康养结合的专业医疗服务，搭好“银发经济”的舞台。同时，教育和医疗水平的提升也会吸引和留住更多的高价值人群在县城定居，强化它（县城）在乡村振兴中发挥科创动力源“二传手”的作用，成为城市先进生产力和城市文明向乡村扩散的平台基地。

凤凰网：是否鼓励大学生回县城就业？

尹稚：对于这个问题，需要区分不同年代的大学生概念。过去，大学生非常稀缺且含金量高，而现在大学普及率提高，同龄人中有大量大学生，他们在城市找不到充分就业机会。鼓励大学生回县城就业要结合实际情况，同时考虑到高等教育日益普及的社会现实，学历并不能完全代表个人能力和社会适应性，大学生留城还是返乡成效因人而异。

房地产被过度金融化是一个陷阱，未来市场将转向租售并举

凤凰网：您如何看待城乡要素流动进程中的房地产变局，当前处于什么阶段？

尹稚：中国的速销型房地产时代已经过去，高周转、高负债模式不再可持续。中央提倡房地产发展模式转型，租赁市场将占据更大份额，高端住宅和改良型住宅还会有一定的市场需求。而过度依赖土地出让收益的时代将改变，未来房地产市场将更加注重质量和可持续发展。

过去，投资炒房极其不正常。中国的城市化进程中，以家庭为单位的自由产权住房比例城市乡统算已近90%，城市单算也超过60%，中国股市投资的不确定性和储蓄的低利率，使得人们将购房视为最安全的投资手段，从而出现了炒房现象。这种将住房金融工具化是一个陷阱，一旦需求疲软下来导致房价上涨停止甚至下跌，接盘者不足必将导致市场剧烈调整。

凤凰网：当前中国人口结构变化对房地产市场有何影响？

尹稚：随着人口增速表现出与过往不同的态势，且人口结构也在变化。年轻一代购房需求减少，很多家庭已有足够的房产用于居住。未来房地产市场将转向“租售并举”，特别是在大城市和县城，租房或将成为大家能接受的选择，青年人和新移民在住房上需要的是“时段性”救助，稳定和低价的租房市场是最理想的选择。

凤凰网：对于人口结构的变化，很多专家都在支招，您觉得直接“发钱”是个好办法吗？

尹稚：目前我国的生育补贴各地都在探索，现在往往以现金补贴为主，但在当前财政状况下又难以提供足够的现金补偿，反响并不大。

对于养育子女成本高昂的城市家庭来说，需要转变思路，提供更多有针对性的优惠政策来帮助年轻人和新市民度过城市生活的落脚期和成长期。就生育补贴而言，路子可以拓宽。

举例来说，我去希腊旅行时看到多子女家庭的私家车牌是粉红色的，多子女家庭可享受全免交通费、过桥费等优惠，以此鼓励生育。中国人一生中要面对的“福利”门槛很多，如果以多子女为前提放开福利的一些门槛，如上学、就医、就业等，大概比直接“发钱”有用，也更可以有针对性的解决好。

城市更新就是人、地、钱的关系

凤凰网：如您所说地产速销型时代已经过去了，我们应该着手准备面对怎样的新市场、新常态？

尹稚：大规模的新城建设和新区规模扩张时代过去了，土地开发进入以“存量”品质提升为主的时代。城市规划、建设和运营应对的是更为复杂的、一事一议的城市改造，包括既有空间使用品质的提升、城市资产甄别和价值提升，城市更新成为重点。

目前，城市更新的聚焦点有这么几个：一是通过“留白增绿”建立人与自然和谐共生的关系，构建15分钟、半小时和1小时到达的社区级，和更大尺度公园体系，重建人与自然的亲和关系；二是增强城市基础设施支撑能力，提升抗冲击和自然灾害应对能力，提升城市韧性；三是增补公共服务设施，以应对基础型消费品质的提升和新产生的不管增长的发展型消费需求；四是顺应时代要求进行具体区位上的城市功能的推陈出新和升级叠代，总的思路是实现“问题街区”“边缘化街区”和技术质量上的危旧街区的“复兴”

凤凰网：城市更新的新市场能填补地产大开发退潮后的空缺吗？

尹稚：阶段性压力还是会存在的，这就需要从顶层去设计制度，优化当前土地出让策略，选择哪些先做哪些后做，探索新的可持续的金融工具去转变过去高风险、高贷款模式为更稳健的方式。同时，政府在基本公共服务领域应承担主要投入责任，而高品质公共服务可通过市场投入实现。

但我不担心城市更新的市场空间问题。以基础设施补短板为例，我国城市存在“地表现代化”现象，基础设施标准不高，投入不够，系统性不足，抗冲击能力差，这些问题都存在，是必须要补的短板。现在人们越来越重视强大而全面的基础设施支撑系统，包括传统交通、通信、供水、供电，也有的是因信息和智能化社会而产生的新型基础设施，这个投资空间是很大的，而人民对生活品质的追求也是没有最好，只有更好的进程。所以，城市建设不会没事做，只是做事的方式变了，测算财务收益的周期变了，测算投入产出的边界变了。

凤凰网：您刚提到“先做一些，后做一些”，这种优先级如何评定？

尹稚：城市更新涉及城市功能的方方面面，不同城市甚至同一城市内不同案例会有不同的诉求，如解决基础设施老化、住宅能耗偏高、街区商业活力不足、公共设施不足等问题，因此每个城市更新项目都需要一事一议，进行详细的需求甄别和资产价值评估。

城市更新的目标主要包括：物理空间绿色化发展，提升生活便利性和降低成本，提高资产价值，以及创造非地租类税收，就是所谓业态性更新。一个更新行动，总得有一个方面是有利可图的，这个更新才能做下去。

我最反对的就是去做所谓的形象工程、样板工程，和不计成本靠人为补贴去实现的“社会样板”工程，做一个就是一个包袱。所有的城市更新，它就是人、地、钱的关系，要不然能聚人，要不然能涨钱，要不然能创造更多的地租价值，有可持续发展的商业模式。

凤凰网：伴随着新型城镇化的深化，以及城市从增加开发向存量运营的转变。未来中国都市圈将形成哪些新格局？

尹稚：中国的城镇化发展阶段是“强城、建圈、组群”并存的状态。

长三角城市群毫无疑问是我国的发动机龙头，它是一个综合性比较平衡的城市群，城镇体系最完整，大中小城市，乃至城乡之间的各物流渠道最畅快活跃。长三角基本上没有太大的城乡差别，大中小城市之间的生活品质差别也非常小，这个城市群已是一个高流动性现代化的城市群。

粤港澳大湾区，其实是一个重点探索跨制度合作的城市群，研究如何实现不同制度之间的跨境合作。

而成渝是典型的内陆型城市群，目前还处于成都、重庆两个都市圈的培育发展阶段。如果说改革开放前，我们主要是面向海洋的开放，提出“一带一路”战略以后，就显示出了中国的得天独厚，我们跟世界上最大的消费市场，和欧洲之间的关系，不仅可以走水路，还可以走陆路。

随着高速铁路技术的突破和进步，尤其是我们这几年开始启动东南亚铁路，成渝地区就是一个非常好的战略支点，在陆权开放和海陆新通道建设上，它有不可替代的作用。

成渝地区是中国传统文化底色更重的地区，因市场应对性调节和国家政策支持，比如建设战略物资储备中心等，未来有望崛起。同时，成渝地区在现代化进程中注重本土化，拥有丰富的高校资源和后备劳动力，有助于实现社会治理模式的探索与创新。

京津冀政治地位重要，得天独厚，但从发展阶段上看也处于以都市圈为主要工作抓手的时期，首都都市圈会是十五五建设的重点。

当然，以都市圈做抓手的地区还有不少，如长江中游的城市群先要抓好武汉、南昌、长沙三个都市圈的建设；西安为中心的关中城市群，中原城市群中的郑州都市圈等。

群和圈只是尺度大小不同，城市群是8-10万平方公里，都市圈是2-3万平方公里。群圈内部的工作主要是推动大中小城市的协同发展，把产业链群的垂直分工规律用好，实现经济发展上的1+1>2的降本增效效应；把城乡融合处理好，实现新型城镇化战略和乡村振兴战略的融合；把环境联防联治处理好，实现总体环境质量提升而不是以邻为壑损人利己。

至于中国西南和西北不少地区还存在着中心城市做大做强的问题，它的都市圈建设可能是十六五时期才能做为重点。

国家主体功能区划对主体功能的差异化需求，在发展阶段上客观存在“强城、建圈、组群”的需求差异，会直接导致不同地区要解决的主要问题和投资重点是不一样的。

采访：周翔宇；文字整理：陈婷婷