澎湃新闻：PPP有诸多类型，政府应怎样选择？什么样的项目适合用PPP？

王守清：是否采用PPP，很大程度上取决于项目本身的性质，包括技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施的规模等。比如，因为PPP项目复杂、谈判耗时、前期费用高，就会对项目规模有一定要求，除非其PPP模式已比较成熟，各方很容易谈判签约，否则会因前期费用占项目总投资的比例过大，并不合算。

自然资源开发是最适合做PPP的，其次是基础设施。因为通过自身运营，可以收回投资并赚到钱。对政府而言，最应关注的是，应用PPP能否提高项目的建设和运营效率。其最典型的体现是，项目产品价格降低、服务水平提高。若不能达到这一效果，做PPP意义不大，除非是迫切需要该项目，而政府又没钱。政府不能把PPP当做推卸提供公共产品责任的借口。

一般而言，技术比较复杂，对设计、建设和运营全过程集成要求高的项目，通过PPP，让企业全过程集成交付产品，比较容易提高效率、降低价格。另外，不能把PPP模式当做万灵丹，不顾项目的特性和环境。例如，与国家安全有关、易受百姓反对的项目（如核电站），或对项目的范围、其产品/服务的质量和要求等不能明确界定的项目（如纯软件系统），一般不太适合采用PPP的方式。

什么时候做怎样的PPP项目？从政府的资金情况看，政府在短期和长期都没有钱时，可优先做用户付费的PPP项目，即经营性项目，如收费高速公路、桥梁等基础设施项目；政府短期没钱但长期有钱时，做用户付费加政府补贴运营的PPP项目，即准经营性项目，如污水和垃圾处理等市政/公用事业项目；政府有钱时，做主要由政府支付的PPP项目，即公益性项目，如学校、养老院和监狱等社会事业项目。

新建项目对应模式常是BOT（Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交）或BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交）；升级改造项目主要对应TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交）；还有各种演变形式，如服务外包、运营外包等。当然，这些都是广义的PPP。

在我国实践中，自1990年代末以来，BT（Build-Transfer，建设-移交）形式被大量应用。BT的做法就是，企业获得政府的授权后，出资和贷款为政府建设项目，项目建成后交给政府使用，政府一般2-4年内向企业分期支付，也就是回购。与政府投资建设项目不同的是，政府用于回购项目的资金，往往事后支付，多通过财政拨款或其他资源（如土地）补偿。实践中，因我国法规不完善、操作不规范，特别是不少地方政府不顾财政（回购）实力，最后BT造成大量地方政府债务，主要只是解决了政府缺钱建设基础设施的燃眉之急。而且，由于企业仅参与建造，没有参与运营，因此也没有考虑全寿命期的效率提高。我国BT项目的成本是比较高的，一般比传统模式贵10%~20%。

2012年12月，BT模式已被中央有关部门基本叫停（见财预[2012]463号通知）。但为规避通知的限制，各地出了很多假PPP之名实为BT的所谓“创新模式”。其实，只要政府在特许权协议中，限制企业转让股份的时间（如最少十年），和限定转让后必须持有的最少股份（如要大于20%），这些模式就都被限制住了。本质上，这样的做法之所以存在，还是地方官员想做政绩，不想提高效率，不考虑可持续性；当然，央地之间财权和事权不对等，是宏观层面的原因。

依照国际惯例，投资者多是以成立项目公司（即特殊目的载体，Special Purpose Vehicle，SVP）的形式来做PPP。以项目公司的名义去贷款，则有可能实现有限追索，同时便于管理，如责权利明确、追求全寿命期绩效、利于股东进出等。同时，如果政府在项目公司中占股份，则为狭义的PPP，这也是财政部目前力推的，它最适用于对国计民生较重要的项目，用商业而非行政的方法，加强对项目的控制，共担风险，共享收益。

当然，因我国金融体系不成熟和垄断，即使成立项目公司，也比较难实现有限追索，故过去不少项目并未成立项目公司，采用混合所有制的项目公司则更少。

澎湃新闻：一个PPP项目的实施，应该分为几个阶段？现下的实践操作改进方向是？

公开招标PPP项目的一般流程。

王守清：国际上一般分为“准备”、“招标”、“融资”以及“实施”四个阶段，参见上图。但我国目前更多还是按照传统工程项目的流程，多数采用2000年1月施行的《招标投标法》。相比国际上的做法，我国的流程主要缺少是否该应用PPP的物有所值（Value for Money,VfM）评估，缺少开标后政府与企业的详细谈判，缺少草签特许权协议后到正式签约之间的融资期（当下的实践是融资完成后才能正式签约）。

这其中有很多问题。我们目前没有专门针对PPP的法律，而《招标投标法》和2003年施行的《政府采购法》，在选择投资者方面，都有不适应PPP项目的地方。

《招标投标法》强调工程建设项目，《政府采购法》强调使用财政性资金。二者适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目并非工程建设项目，故不应适用《招标投标法》；有些PPP项目是用户付费，或无法判断是否属采购范围，不应适用《政府采购法》。实践中，两部法律都以公开招标为主要方式，整个招标过程过于严格，对长达十几、几十年的合同，没有给政企双方足够的协商空间。

相比而言，《政府采购法》的使用较麻烦，而在项目设计没出来的时候，《招标投标法》也不适用，因包括政府要求在内的很多细节还不知道，故很难估算成本。总之，目前选择PPP项目投资者时，两法的适用性各有优缺点，应考虑项目类型（如基础设施，社会事业）、付费来源（如政府，用户）相应选用，当然，最好还是应完善相应法律，完善PPP项目的招标方法与流程。

如果能让目前存在但不规范、不透明的企业自提（unsolicited proposal）也作为PPP项目的规范和透明的立项方式之一，而不仅局限于现有的政府招标（solicited tendering）方式，必将激发企业的能动性和创造性，有利于PPP发展。当然，政府建立相应的规制很重要。