走新型城镇化道路 规划建设美丽城乡

——关于加强我国城镇化进程中城乡规划建设的专家建议

早在1982年12月6日-10日，中国建筑学会城市规划学术委员会区域规划与城市经济学组，在南京召开了中国城镇化道路问题学术讨论会，这是我国历史上第一次讨论城镇化的学术会议。会议讨论了城镇化的概念和标准、城镇化发展趋势、我国城镇化道路。当时的会议提出，我国是社会主义国家，应该走具有中国特色的城镇化道路，要为了加速我国现代化进程，逐步缩小城乡差别创造条件。

改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。2012年，城镇人口达到7.1亿人，城镇化率已经超过50%，基本达到世界平均水平。走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，已经成为关系我国经济、民生、文化、生态、政治等诸多方面的重大问题，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

2014年1月13日，中国城市规划学会组织院士专家召开新型城镇化座谈会。与会院士专家针对我国城镇化及其规划建设中存在的主要问题，提出了有关加强我国城镇化进程中城乡规划建设的对策与建议。

一、城镇化及其规划建设中存在的主要问题

（一）从GDP崇拜到“城镇化崇拜”，追求表象的城镇化

建国后有相当长一段时间，我们只强调工业化，不提城镇化，后来慢慢认识到社会主义中国的发展也需要城镇化。新世纪后，城镇化上升到发展战略的高度，得到中央和国家的高度重视，我国城镇化到了新的起点。然而，从现实看，不少地方把城镇化作为新的政绩，片面追求城镇化率指标，从GDP崇拜到“城镇化崇拜”，实际上不重视“人口城市化”，背离了城镇化为城乡居民带来更多福祉的初衷。

（二）城市过度“区域化”

由于集聚效应，大城市在我国国民经济发展中具有举足轻重的定位和作用，很多地方从“省管县”变成“县改市”、“地区改市”，实行“市管县”，不少县和县级市又改区，加强了城市发展的区域基础，也带来城市权力空间的扩大，在粗放行政管理下，城市空间发展建设过度区域化。为了不断做大城市，不少地方将市管的地方就叫城市，将市辖区人口当作城镇人口，混淆了城市和区域概念。在“新型城镇化”口号下，地方继续做大新城、新区，动辄成百上千平方公里，走“土地城镇化”和“土地财政”的老路，忽视城镇化发展质量的提升。原本追求城镇化的集聚效益，现在反而变成过度分散，带来严重的城乡矛盾与生态环境问题。

（三）资本逻辑下房地产业畸形繁荣

当前，中国大规模快速城镇化基本上以房地产开发为主要建设经营模式，土地财政支撑了城镇化的资本循环。随着土地与金融的结合越来越紧密，土地财政已经不再单单是维持城镇化良性资本循环的工具，而逐渐异化为全社会广泛参与的土地和房地产投机活动；建立在土地财政基础上的城市发展和建设，也因此偏离了城镇化的基本需求，而成为资本竞逐的工具。房地产业畸形繁荣，虽然推进了住房建设，但是存在很大缺陷，房价暴涨不下，广大中低收入社会群体住房短缺。土地财政与土地金融的空间生产规模快速扩大，表明中国的城镇化进程已经为资本逻辑所支配和主导。

（四）规划体系混乱，国土规划、区域规划与城乡规划混为一谈

空间规划体系混乱，不同尺度的空间规划混为一谈，以全国国土空间为对象的国土规划、以一定区域范围为对象的区域规划，和以城市用地为主要对象的城乡规划，在规划范围、规划功能上发生冲突。不同层次、不同空间尺度的政府规划的作用得不到充分尊重，试图以一种空间规划取代其他空间规划。以城市系统综合协调和城乡发展统筹安排见长的城乡规划，被简单地视为“专项规划”，城乡规划建设的复杂问题被简单化。

“城市群”概念混乱，空间层次不清，尺度标准不一，京津冀、长三角、珠三角这种“都市连绵区”被简单地视为“城市群”，一些省圈出几个县市甚至县城及其周边城镇也声称组建“城市群”。

（五）城市文化建设乱象纷呈

城市开发漠视文化建设，城市发展逐渐暴露出以城市品牌“低俗化”、城市精神“离心化”为标志的“城市文化病”。在文化大繁荣大发展的口号下，一些城市和地方对历史文化与山水资源进行竭泽而渔式开发，各种名目的文化及创意产业园区、基地与示范区建设风起云涌。种种建设性或保护性破坏、拆真造假等开发乱象频发，对古城历史文化遗存的破坏触目惊心。富有特色的城市街区、建筑正被标准化的开发吞噬，优秀的地方文化、特色正在城市更新改造中消失，超高层建筑层出不穷，城市形象千城一面。随着“去村化”、“古宅”与“大树”等“进城”，农村衰败，乡土文化消逝，铲除了民族的、地方的、文化的“根”。文化建设与复兴已经成为影响我国城乡可持续发展的深层问题。

二、产生上述问题的主要原因

（一）对城镇化问题的复杂性缺乏足够的认识

城镇化是与经济社会发展相伴生的复杂的历史进程，对城镇化的“推进”，必须因势利导，顺应民意。单纯地将复杂的城镇化当作简单的为GDP服务的经济现象或环境建设工作，用一个简单的目标来概括复杂的城镇化进程，或聚焦于某个问题，或聚焦于某一方面，造成顾此失彼，或只见树木不见森林的被动局面。

（二）地方政府怀有强烈的“土地财政”动机

当前许多城市新领导上任都要修改城市规划，以提高城市定位、扩大城市规模、增扩城市用地规模、设立各种名目的新城新区，实际上都服从于“土地财政”，即通过招商引资，扩大投资，促进新城新区开发，带动土地升值，获取高额土地出让金，维持城市建设的资本循环。这实际上是一套“空间生产”的做法，在此过程中，追求的是交换价值和价值增值。与此相呼应的是，人为地大规模“造城”，机械地变农村人口为城镇人口，或者违背农民意愿强制“上楼”，看起来似乎能够拉动“内需”，发挥“潜力”，对GDP有所贡献，但由此所带来的社会成本难以估量，甚至得不偿失。

（三）与空间发展相关的政策、法规和规划“被部门化”

行政主管部门在制定空间政策、法规和规划的过程中，过于强调本部门的权力和利益，弱化相应的责任，甚至偏离国家整体的政策方针和公共利益。特别是区域空间层次，成为部门利益争夺的主要领域。

三、加强我国城镇化进程中城乡规划建设的对策建议

（一）进一步明确新型城镇化的目的和内涵

城镇化的目的不是为了发展城市，而是为了城乡整体发展水平的提高，城乡居民生活质量的不断改善。农村人口向城镇地域的转移是城镇化过程最显著的特征之一，但是单纯地以城镇人口占总人口的比率及其增长变化，作为衡量城镇化水平和进程的标准，是不够全面的。提高农村居民生活品质，实际上是一种“间接城镇化”，是提高城镇化质量的一个重要举措，必须纳入城镇化进程中统筹考虑，城市发展与乡村发展同步进行。要针对我国人口众多、人均资源少、地域差异大的基本国情，提早研究城镇化的“终极目标”与“城镇化后期阶段时间表”，研究走向理想模式的“过渡模式”与城镇化的“地区目标”。

城镇化不是大城市化。要重视城乡一体化发展，重点在县域层面积极稳妥地推进，着力提高县城、中心镇的承载能力和吸引力，鼓励农民就近就业、安居，逐步减少长距离、大规模人口迁徙，减少人口向少数大城市集聚，将就近城镇化作为城镇化的主体方式。为此，要制定相应的政策鼓励教育、医疗等公共服务资源向县城和中心镇集中，鼓励建设用地指标、人才就业政策等向县城和中心镇倾斜。

（二）从治理体系和治理能力现代化的高度建立与完善空间规划体系

规划是完善国家治理体系与提升治理能力的重要手段，通过对城镇化的空间治理，实现公共服务的需求与供给的平衡，实现个人、公共机构和私人机构共同参与管理公共事务。为了实现市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，需要明确政府的规划职能，在政府职权范围内，形成与职能相适应、层次合理、分工明确、有机衔接、统一协调、实施有效的空间规划体系。

一级政府，一级规划，一级事权，局部利益不得影响整体利益。在这个前提下，作为政策手段的空间规划，在国家、省和城市三个不同的空间层面，有着不同的分工和作用。其中，中央政府为国家利益负责，国家层面的国民经济发展总体规划，包括国土规划、国家城市体系规划的内容，以发展为导向，主要是统筹安排GDP、财政、公共服务、生态与环境、资源开发与保护、地区公平、以及国防、外交等关系国家利益的事务。城乡规划是一定区域范围内的“综合性规划”，具有地域性和综合性，基本上是地方事务，由地方政府进行统筹安排，市、县政府为各自的利益负责。对于城乡规划中涉及国家利益者，如区域协调、生态安全、国防安全等事务，则通过区域与国家层面的规划进行干预与安排。省级政府在地方与中央之间进行上传下达，重点解决跨市县发展的统筹协调问题。区域规划主要关注区域范围的发展与保护、地区公平等问题，主要是国家和省域层面的事务，在空间规划体系中具有基础的地位。

我国幅员辽阔，不同地区的自然、历史文化、城镇化水平等发展差异大。“城市群”是城镇化的区域形态之一，发展城市群比单个大城市无限膨胀要好，可以提高整个地区竞争力，但是，国家层面的城镇化政策不能把宝都压在城市群上。城市群只占全国面积很小比重，城市群以外的其他地区，特别是外围广阔的以农村为主的边缘地区与欠发达地区（往往都是非城市地区），与城市群的差别很大，要同时得到发展，其主要形式是县域人口的“就近城镇化”，而不是大范围转移到“城市群”。只有真正的城乡协调发展，才能从根本上减轻大城市、特大城市的压力。

（三）面向人的空间需求进行空间生产，规范房地产业

当前城镇化进程中集中涌现的经济、社会、环境、文化等问题是城镇化危机的多重表现，究其根本，乃是资本过度积累造成的生产过剩和需求不足的矛盾，以及城乡发展不平等的矛盾。单纯地以资本积累为目的的城镇化空间生产，忽略了城乡居民的基本社会需求、环境需求以及文化需求，最终对城镇化可持续发展的基础造成了威胁和损害。要明确城镇化的使用需求导向，将城镇化的根本目的由资本积累转向社会需求，建立空间与人的积极联系，进一步明确城镇化的社会属性。与资本主义初期城镇化根植于空间的交换价值不同，我国的城镇化植根于驾驭资本逻辑、使空间回归使用价值的实践当中，即通过协调人与空间的关系，重建人与人之间的积极联系。房地产不仅具有一般的产业属性，还要兼顾到建立起覆盖城乡的空间保障体系，实现城乡共生、社会公平、空间共享的社会责任。

当前，以土地、住房为主体的空间的商品地位已经确立，随着我国市场经济体制的进一步完善，空间生产带来的资本增值和价值创造仍然是社会财富的重要来源，以及资本循环的重要支撑。要从驾驭资本——包括如何有效地利用空间生产、维持资金良性循环，同时防范空间生产过剩以及资本过度积累——的角度来规范房地产业的发展。通过一系列的空间策略，包括重建城镇化的资本循环、探索城乡参与的土地开发模式、建立城乡税收调节机制、建立城乡政策分区、统筹城乡规划，等等，走出一条基于“新型城乡关系”的“新型城镇化”道路。通过长远的规划部署和安排，努力平衡“生产”和“消费”，平衡“供给”与“需求”，逐步化解城镇化过程中资本过度积累和社会需求不足之间的矛盾，而不能以近期的权宜之计影响未来的发展。

（四）发展人居环境科学，建设美好人居环境

人居环境的核心是人，关系国计民生，人居建设的目的是创造有序空间与宜居环境，满足人的需求，包括空间需求，人居建设应该成为五大建设的核心内容之一。要积极发展人居科学，为解决当前复杂的城镇化问题，提供发展目标的思想理念、组织研究的工作方法、解决问题的技术工具和战略措施，提高城乡规划的决策水平和技术支持。

（五）积极重视城镇化的社会人文后果

城市是人类文明的结晶，是改造和陶冶人的场所，要把城镇化和人的全面发展联系起来。在重视城镇化的经济效益的同时，重视城镇化的社会与人文后果。发展过程中要特别关注文化尺度和人的文化生活，将文化和人的价值恢复到中心的位置上来，将文化建设作为城市发展的重要内涵，完善城市服务功能，提升城市生活品位。

文化遗产见证着城市的生命历程，承载和延续着城市文化，也赋予人们归属感和认同感。城市的形态和布局要认真吸取地域文化和传统文化的营养，基于深厚的文化积淀，营造浓郁的文化氛围和美好的城市形象，拒绝雷同，彰显个性。城市的风貌和特色要充分反映城市文化的精神内涵，反对有损于传统、有碍于生活的荒诞媚俗。减少商业开发和不恰当利用对文化遗产和文化环境带来的负面影响。