我国“十三五”规划提出新型城镇化发展战略，并明确走以人为核心的新型城镇化道路，大中城市和小城镇需要协调发展。这是我国城镇化发展的一个新里程。在未来的推进过程中可能会遇到哪些难题，应如何破解？

在3月18日召开的中国发展高层论坛2017年会经济峰会“以人为核心的城镇化”分组会上，与会嘉宾认为，我国的城镇化经过几十年的发展，城镇化率从1978年的17.92％提升到2016年的57.35％，成为世界城镇化速度最快的国家，已经实现了量的递增，下一步需要破解的是质的提升难题，需要在完善城镇化过程中实现人口结构调整和人口素质提升、城镇化合理布局以及农民工进城成本分摊等三大难题。

农民工变市民需央地共担改革成本

中国社会科学院副院长蔡昉指出，以人为核心的城镇化，人口结构和素质问题凸显。从宏观层面来看，存在未富先老的问题。现实经济中劳动力短缺，不仅高技能的劳动力短缺，普通非技能劳动力也短缺，而工资上涨速度却高于劳动力增长速度，用人单位投资成本提升，潜在增长力在下降，中国人口红利在消失。城镇化过程中带来了劳动力供给和资源的重新配置问题。

“在过去几年中，有的地方试图通过改变行政区划把农民工变成具有城市户籍的市民，但这不能真正地解决城市化的问题，农民工还没有享受到城市市民的基本公共服务待遇，他们对城市生活没有稳定的预期。”蔡昉表示，2016年农民工外出打工的增长率只有0.3％，与此同时，还有一些农民因为孩子教育、养老选择回乡，从生产力水平高的城市又回到生产力水平低的乡村，这不利于生产力的发展。

蔡昉认为，只有提高农民工的公共服务待遇，让他们对城市生活有稳定的预期，才能推进以人为核心的城镇化。而把农民工变为城市居民，是需要成本的，需要中央财政和地方财政合理分配改革成本。但现在中央政府与地方政府没有确定财政预期分摊比例，这是一道需要破解的难题。

“核心城市＋小城镇”是城市结构改革方向

中国发展研究基金会副理事长、国务院发展研究中心原副主任刘世锦认为，城市化理念需要作大的调整，在把农民工变成真正的城里人之前，需要明确农民工应该到哪里去，城市能否有足够的产业来给农民工创造就业机会，以人为核心的新型城镇化如何布局，人到哪里去，小城镇究竟建在哪里，这是非常关键的问题。

刘世锦分析指出，“核心城市＋大批小城镇”是中国城市结构改革的主要方向，实际上，如果大城市和周边小城镇之间能够能实现资源共享，尤其是在公共服务方面，大城市聚集的人口将自然地向周边分散。

刘世锦说，近年我国加快供给侧结构性改革，经济增长最快的是大都市经济圈，如长三角、珠三角，转型升级、大产业布局都在这些地方，而且这些地方交通便利、资源集中、人才集聚，对年轻人才有吸引力，是城镇化布局比较有潜力的地方，城镇化需要有一定产业作支撑，需要解决人口的就业问题。

因此，刘世锦建议，在大城市群周边布局小城镇，大城市和若干小城镇配套发展，利用大城市现有交通、公共服务、人才等资源优势，实现资源共享，推动以人为本的城镇化发展。以北京为例，如果北京在50公里的范围内，建几十个小城镇，并有不同的功能区分，把每个小城镇打造成环境优美，工作、生活便捷的宜居城镇，这样就可以容纳很多人。

波士顿咨询公司全球董事长汉斯－保罗·博克纳的观点与刘世锦类似。他认为，以往城市都把商业区、住宅区、工作区等分开，但今天城市的发展趋势是融合多项功能，借助数字化技术，提高资源、空间、时间的利用效率，而在这方面，中国城市正在发展中，有巨大的发展空间。

国务院发展研究中心学术委员会秘书长、国际合作局局长程国强指出，目前中国常住人口城镇化率已超过50％，但户籍城镇化水平相对较低，二者之间的差距亟待填补。

处理好“面子”和“里子”的问题

住房和城乡建设部副部长倪虹说，城镇化是现代化的必由之路，是城市发展的重大引擎，也是解决“三农”问题的重要途径。建立城乡统筹、集约型的现代化城市，关键是要提升城镇化的质量。

对于交通拥堵、空气污染等中国大城市普遍患有的“城市病”，倪虹建议，城市建设应当既要“面子”，又有“里子”，既注重城市风貌，也注重城市良心，并要提前谋划，未雨绸缪，率先实现轨道交通、管廊建设等地下服务设施的“多规合一”。

而除基础设施之外，曾任台中市市长的旺旺集团副董事长胡志强认为，文化是城市特色不可或缺的部分，每个城市都要有自己的脸孔，城市不应当把追求第一作为自己的发展目标，追求唯一，讲究特色，以人为本，用爱筑城，才是最重要的。