2.2040上海战略研究，重点则是研究未来20年上海城市发展总体规划、空间布局以及城市可持续发展问题，属于中长期战略规划研究，需要运用空间经济学等，根据中长期规划编制思路、框架和方法来研究，其实质是解决上海城市生产力发展的空间结构和布局问题。

与五年战略规划比较，城市总体规划一般较长（我国规定是20年），属于中长期的总体发展规划。总体发展规划重点需要解决的问题是国民经济社会发展和各项建设的空间布局问题，即通过一系列严格的行动计划和预设方案，使得一个国家或者城市发展预定的总体目标得以实现，因此是一个有行政界限、具体建议方案、具有法律效力等，反映中长期发展要求和目标导向的发展战略规划。总体规划的核心问题是要解决一国或者一个城市生产力的空间布局问题。

从上海城市发展总体规划的历史实践来看，改革开放以来先后有过两次大的城市总体规划编制，应该说对于上海城市发展产生了极其重要的战略性指导作用、引领作用，为上海创新驱动转型发展也产生了十分深刻的影响。

其中，一次是1978年改革开放以后，上海市政府着手制订《上海市城市总体规划纲要》，并在1981年形成《上海市城市总体规划方案》，该方案以“把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一”为总体目标，详细规划了包括人口规模、城市布局、工业结构、交通设施、基础设施和住宅建设、环境建设、投资环境等多个方面。上海经济、社会以及城市建设在整个1980年代的长足发展，主要就是得益于这一规划的指导和引领。

另外一次是进入20世纪90年代后，上海根据城市战略地位、发展规模、空间布局、产业结构等实际情况发生的巨大变化，从1991年起，在原《上海城市总体规划方案》的基础上，重点围绕新一轮城市发展方向、市区功能扩展、交通通信、工业布局、环境保护等，对城市总体规划进行修订，并最终形成国务院批复的《上海市城市总体规划（1999-2020）》新一轮城市总体规划。根据这个规划和发展目标，提出到“2020年，把上海初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。发挥上海国际国内两个扇面辐射转换的纽带作用，进一步促进长江三角洲和长江经济带的共同发展。”在过去的20多年中，上海遵循这一规划，围绕建设国际经济、金融、贸易、航运中心和现代化国际大都市的目标，按照“5年打基础、5年建框架、10年基本建成”三步走行动计划，上海城市空间总体格局逐步形成，功能布局、城镇体系和基础设施框架基本建立，为上海四个中心建设和国际化大都市发展奠定了重要物质基础。

时间总是过得那么快，转眼第二次总体规划的20年快要过去了，下一个20年即2021-2040年的上海，比任何时期都更加需要能够引领城市创新驱动发展经济转型升级的新的城市总体规划。

在笔者看来，本轮城市总体规划研究可能需要重点思考如下几个问题：

第一，研究未来20年影响上海城市发展的重大变量和条件是什么？经济全球化、市场化、信息化发展的趋势和格局会怎样，特别是经济全球化进一步深度发展，国际投资贸易规则新格局对于上海作为国际化大都市带来什么新的机遇和挑战，未来20年中国经济转型升级新格局对上海城市经济发展带来什么新的影响和新的要求？这其实是编制总体规划的背景和环境因素分析。

第二，未来20年上海城市空间形态、城市资源配置功能、人口发展规模究竟会如何？尤其是随着上海郊区发展和新城建设的推进，单中心的城市化空间体系如何演变？能否形成若干个多中心多层级的城市空间结构体系？这是新一轮总体规划编制的依据。

第三，未来20年上海城市发展的关键性要素总量和结构会发生哪些新的变化？特别是土地、人口、交通、产业、生态等要素演变格局及其如何优化空间布局问题是总体规划的重要依据之一。截至2013年底，全市常住人口为2415.15万，已超过现行城市总体规划确定的2020年的人口规模。从土地来看，全市建设用地面积已达到3070平方公里，占全市陆域面积的45%，建设用地规模已经逼近规划确定的2020年末上海建设用地指标；新一轮总体规划必须重点研究如何确保人口规模、用地规模、交通设施、公共服务、产业就业、城市居住、资源环境承载能力等相互协调和相互适应。这无疑是本轮城市总体规划中迫切需要加以关注的问题。

第四，本轮总体规划也需要密切关注未来20年中国区域经济发展的格局，尤其是国家提出的丝绸之路经济带和长江经济支撑带建设对于区域经济发展和生产力空间布局的深刻影响，总体规划编制需要重点研究上海参与一路一带经济发展，以及由此带来的区域经济发展梯度推移趋势、产业转移趋势、市场格局重构因素等等；同时也要充分考虑上海与长三角一体化的空间发展新格局。这些都是总体规划研究中需要着力反映的国家战略因素和要求。

第五，总体规划研究也需要考虑未来20年上海城市产业结构升级转型格局和趋势，以及城乡一体化趋势，充分反映服务经济发展与先进制造业创新驱动与城乡一体化发展新格局，由此可能引起的生产力空间布局的多极化发展趋势和更多新的增长空间，从而需要深入研究上海城市空间走向一体化的布局和格局。

同样，总体规划研究需要关注的远不止此。作为管20年的城市发展总体规划，从研究方法来说，笔者认为如下几方面尤为重要：

一是规划战略研究和编制充分体现权威性、法制性、强制性以及严谨性要求，即规划编制应当根据国家 《城乡规划法》有关规定，充分体现政府主导的权威性，充分体现公共政策制定的科学性和民主性。总体规划应当按照法定程序予以批准，是城市建设和管理的法定依据。

二是规划战略研究中应当充分借鉴空间经济学的理论和方法，实现城市土地、人口、交通、产业、生态等资源空间布局均衡化，城市总体规划的核心问题就是回答并解决空间资源均衡化及其所需要的手段、方式和配置机制。一个好的城市规划，可以确保近20年时间内城市空间资源配置实现均衡化而非失衡。

三是城市总体规划战略研究主要体现中长期性和战略性特点，因此一个长达20年的中长期发展规划，必须尽可能考虑到不确定性因素。

四是本轮城市总体规划必须尽可能实现城市形态规划与功能规划相统一，人口规划与产业规划的统一，土地规划、居住休憩规划与交通基础设施规划相统一，城市总体规划与城市治理体系完善相统一，防止出现规划碎片化和城市功能的分解化。

五是本轮城市规划研究尽可能研究全球城市发展规律和趋势，借鉴全球城市的规划经验，如2007年制定的《纽约城市规划——更绿色更美好的纽约》、2004年制定的《大伦敦空间发展战略》、2008年制定的《确保21世纪的全球吸引力——2013大巴黎规划》等等。这些全球城市的发展规划具有成熟的规划经验、手段等，都值得我们学习和借鉴。