[侠客岛按]

“在北京南站和朋友道别，他转身去打车，我到了天津东站发消息报平安，他还在排队……”

这不是段子，这是中国交通报最真切的吐槽。关注此事的岛友一定知道，这篇报道几乎每年都会被拿出来发酵一番（上一次是2017年11月），而关于北京南站变成“北京难站”的梗也是经久不衰。

为何这样？乱象背后藏着怎样的顽疾？今天我们请到了长期研究基层治理的武汉大学社会学系研究员吕德文，由他为各位岛友撰文解读。

一到深夜出租车就变成黑车，25公里路程叫价300元；凌晨时间，15分钟内，车站共调度发车22辆，仅有30余名乘客离开；候车厅到处都是商铺，涉层层转租，挤占候车空间……可以说，北京各大火车站管理水平比较差，对于常年来往于全国各大城市的旅客而言，早是共识了。

很多评论说，“北京难站”现象与首都形象不符，与国际大都市的形象也相差甚远。但作为专攻基层治理研究的学者，笔者觉得这个评价也许还是客气了一点。一句话概括：城市治理粗糙。

值得一提的是，这还不是国际比较的结果，而是和中国东部、南方，乃至于诸多中西部城市比较得出的直观结论。

治理不精

交通拥堵、黑车泛滥、秩序失控、服务缺位……“北京难站”现象是一个城市问题综合症，更进一步说，就是治理失效。

总体来说，火车站比较“乱”是各个城市的痼疾，有治理难度，人们体验差一些，也很常见。但北京南站作为一个设施相当不错的新火车站，体验却这么差，也实属少见。

更何况，“北京难站”的问题已存续多年，但这么多年仍无根治效果，也值得深思。难怪，有网友发帖称“干脆请上海虹桥站接管北京南站吧”。此话自然是调侃，不过就事论事，北京“难站”现象的确体现了首都治理粗糙化的特征，主要有三点。

一是城市痼疾多而普遍。北京南站的问题很典型，但并不特殊；北京站、北京西站也存在此类问题。排队长、商业化过重等，还可以说是火车站自身的问题；但交通拥堵、黑车泛滥、部分区域管控失效等，则无疑属于城市整体治理的问题。

其实，近些年来，媒体曾经曝光过的北京城市乱象不少：一些偏远地区因通勤不方便，黑车“正规化”运营；一些核心地区成规模占道经营，却发现有团伙在控制；一些城郊村违建现象严重，管理者却“无可奈何”。

二是行政惰性强。但凡是痼疾，大多都是存续多年而未解决的问题，这与行政惰性则密切相关。所谓行政惰性，是指行政系统习惯于按部就班，对外界事物的变化缺乏敏感性，不愿意积极主动作为，即便因为种种原因而被迫应对，也惯于用常规方法去应对——哪怕这个方法经常被证明是无效的。

以上罗列的各个问题基本都如此。北京“难站”现象被曝光过多次，但每次都是按“常规”整改，比如交通部门对周围的交通秩序做一些调整，火车站管委会临时加强一下力量，劝导一番。过后反复如初。

再如违建、黑车等问题，主管部门常以执法力量不足等各种理由“搪塞”，一旦舆论倒逼，也还是“常规”程序整顿那一套，政府部门几乎没有自我变革的动力。实在不行了，也仅仅是通过增加行政力量，而非依靠政府变革提高行政效率来解决问题。

据笔者实地调研，北京市一些地方政府和部门聘用的协管人员，以及通过政府购买服务雇佣的行政辅助人员，数量远超正式行政人员。然而队伍膨胀的同时，治理效果并未增强。

三是治理方法简单而难持续。在南站变“难站”问题的治理上，相关部门采取的方法基本都比较简单。

看新闻可知，昨日，市交通委、北京铁路局、丰台区政府、北京南站管委会等多部门迅速行动，在北京南站召开现场会，研究运输保障、交通秩序治理和服务提升等措施。这种舆论和政务互动的速度，实话说还是不错的。

但话又说回来，作为临时性地回应舆论监督，短时间内控制问题的措施，这种偏运动式治理的做法并无不可；“风声”过后，“难站”现象是否还会反复，有待观察。毕竟，“常规”地看，各部门和地方政府的注意力，不可能总是集中在北京南站。一旦注意力转移，临时调配的行政力量也将分散。

从根本上说，治理不够精细，不仅体现在方法简单，还在于制度建设不健全，导致简单方法不可持续。当然，因为方法过于简单而出现的过度治理，使其与以人为本理念背道而驰的现象，也是常有的事。

概言之，首都治理之粗糙、不精细，是多个矛盾的集中概括。一方面，城市痼疾多而普遍，人们的城市体验比较差；另一方面，管理部门要么对这些问题熟视无睹，要么采取简单而难以持续的运动式治理方法，同样制造出不适感。

究其原因，很可能是城市治理过于僵化的缘故，已经很难适应现代城市治理的要求。

城市变革

其实，北京南站的治理，乃至其他城市痼疾的治理，并非无解。今年7月份，笔者及团队刚结束在北京平谷20天的田野调研，其被称作“街乡吹哨、部门报到”的经验，或许就值得首都治理痼疾借鉴。

所谓“街乡吹哨、部门报到”，就是说，街乡一旦发现什么问题，只要“吹声哨”，就能唤来各个委办局，集中前来“会诊”。之所以说它具有参考意义，是因为它蕴含了解决城市痼疾的多个关键环节：

首先是属地管理。近些年来城市治理中的“条条专政”现象越来越明显，大量的治理权（主要体现为执法权）掌握在部门手中。诚然，这对提高城市治理的专业化水平、避免地方政府滥权，起到了非常关键的作用，但它也造成了执法权分散，地方政府的管辖权无法得到完整实现。

最典型的是，地方政府往往面临权责不对等的困境，在承担属地责任的同时，在诸多治理领域缺乏治理权。

“街乡吹哨、部门报到”则能比较好地解决这个问题。因为这本质上是赋予属地政府召集权和考核权，让属地政府能够即时召集上级执法部门开展联合执法。

反观北京南站采取的临时性措施，无论是执法部门加大违法打击力度，对南站周边道路实施长时间、多点位、全模式的联合执法，都属于市政府协调、而非车站管委会（属地管理部门）召集的结果。

这就意味着，联合执法哪怕是长时间的，也必定是临时性的举措。其结果很有可能是见好就收、反复如初。而如果真正赋予属地部门召集权，则可以根据实际情况随时解决治理需求。

其次是源头治理。“街乡吹哨、部门报到”的前提是对城市痼疾进行全方位的“清理”，地方政府需积极主动地梳理出辖区各个治理问题，对问题点的分布、表现、类型、原因等进行梳理，形成问题清单。在此基础上，才可能有针对性地梳理政府部门的权责清单，将各部门权责对应到需治理的问题中去。

说白了，这是两种思路：一种是日常主动发现问题、寻找解决方法；一种则是平时相安无事，等待危机倒逼。

思路转换

火车站治理之所以是城市综合症，有其客观原因。因人流量大、设计部门多，导致其灰色利益空间比较大，治理难度也就比较大。

但平心而论，火车站收纳的各类问题，如黑车、出租车议价、交通拥堵等，几乎都有相关治理措施和主管部门，但为什么还解决不好呢？

关键原因在于，主管部门并不能完全解决任何一个问题，而需要部门配合。但实际操作中，非主管部门如无上级协调，很容易推诿。

但如果能够换一个思路，通过问题清单和权力清单的设置，明确非主管部门也对城市痼疾负有治理责任，并赋予属地部门召集权，就有可能从问题的源头（而非行政逻辑）解决城市痼疾。

最后，是系统治理。首都城市治理中的诸多问题，不在于城市治理体系不科学，而在于体系运转机制有问题。以平谷区为例，“街乡吹哨、部门报到”看似是一个极小的改革，却基本上解决了其延续多年而无解的盗挖金矿、砂石盗采等问题，不能不说是系统治理的成功。

其核心是，在保持原有的城市治理体系、不增加行政人员的情况下，通过合理调整条块关系、科学调配人员，实现城市痼疾的源头治理。

相较于此，火车站管理体制复杂、牵扯部门多、职权分散，人员复杂、问题多样、执法风险高，相对于普通的城市治理，更需要提高系统治理水平。

可见，欲解决首都城市治理粗糙的问题，亟需一场城市变革。这个变革，首先是城市治理理念的变革。“让城市生活更美好”，不仅仅要让城市成为增长机器，更要让城市成为美好生活的栖息地。

当前，不少城市为了提高治理水平，积极推进放管服改革，敢于通过治庸问责、“最多跑一次”等对行政体系进行自我改造。这对于北京南站的治理，无疑具有很强的启发意义。笔者调研发现，北京行政系统还相对比较保守，对市民需求的回应能力也比较差，很多市政服务都落后于市民需求。

毋庸讳言，首都社会治理积累了大量的问题，这些问题通过不断输入治理资源、不断膨胀行政机构，暂时得以捂着、盖着，但期待积攒不爆，不是长久之计。欲从根本上解决这些问题，绝不是简单地增加行政资源，而是要科学设计城市治理体系，提高治理能力，以适应现代社会的需求。

文/吕德文（武汉大学社会学系研究员）