专访环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南：“首次明确排污权初始分配实行有偿配置”

环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南

8月25日，国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。

公开资料显示，从2007年开始，江苏、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重庆、陕西、河北和内蒙11个地区已经开展了排污权有偿使用与交易的试点。《意见》提出，到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。

为此，就试点的具体进展和《意见》的具体问题，本报专访了环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南。

排污权有偿使用与交易是环境市场制度的创新

《21世纪》：你如何评价《意见》的出台？

王金南：十八届三中全会《决定》提出，要加快生态文明制度建设，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。因此，尽管《意见》是针对这项制度的试点，但毫无疑问，这是落实《决定》生态文明制度创新的一个重大政策实践。同时，也是环境市场制度的重大创新，也就是运用市场经济手段促进污染减排，建立环境容量和排放指标市场的重要创新。这项制度的推进对未来产业结构调整、环境管理转型、环境资源市场配置、总量减排精细化管理等都将起到显著的促进作用。

《21世纪》：你如何评价此前的11个交易试点在排污权有偿使用与交易方面的经验和教训？

王金南：虽然我国自上世纪80年代就开始了排污权有偿使用与交易试点探索，但这些探索多是研究项目的形式以及地方开展的个案摸索，总体上处于试点起步期和摸索期阶段。随着市场经济环境的不断完善，对创新利用市场经济手段深入推进污染减排的需求越来越迫切，深入推进排污权有偿使用与交易试点探索的时机已经到来。

应该说，自2007年以后，排污权有偿使用与交易才开始进入试点探索深化期，环保部与财政部先后批复了浙江、江苏、天津、河北、内蒙古、湖北等11个国家排污权有偿使用与交易试点，希望这些省份结合各地实际情况，就排污权有偿使用与交易实施的主要技术难点，政策需求和能力条件，面临的主要问题等一系列关键问题进行探索，为国家出台有关政策推进制度建设提供经验。应该说，经过这近7年来的试点，这11个试点地区取得了积极的成效，推行排污权有偿使用与交易政策的效用、面临的一系列关键问题基本已经摸清楚，为我国下一步深入推进排污权有偿使用与交易积累了经验，明确了方向。

总结起来，主要有以下经验：一是充分认识到了排污权有偿使用与交易可成为深入推进总量减排的重要手段，能够降低社会减排成本，激励企业减排行为；二是排污权有偿使用与交易必须紧密结合我国国情，结合我国的独特的政策环境来设计，没有照搬照抄美国以及其他国家的做法。在排污权的核定、有偿使用及交易价格设计、实施时限、初始分配方式、有偿取得和出让方式、规范交易行为与政策实施范围，以及交易管理和实施保障方面基本有了较好的认识。三是制度建设先行。试点省市区政府出台了18个法规规定，同时地方政府部门出台了73个政策性文件，这为国务院出台《意见》提供了扎实基础。四是明晰了推行排污交易面临的主要“瓶颈”问题，包括交易平台、与有关政策的协调，监测监管能力、法律法规需求等。

从地方试点的困难和教训来看，一是配套政策和顶层设计不足，出现地方试点五花八门，规范性不足。这也是本《意见》出台的初衷和目的。二是有偿使用定价方法和依据不够清晰，特别是对排污权有偿使用的年限和价格确定差异性很大。三是地方政府比较重视一级市场，也就是有偿分配市场的发展，对二级市场的发育缺乏政策指导。从截至2013年底的情况来看，全国试点省市区有偿使用和交易总额达39亿元，其中有偿使用金额20亿元。四是在两个市场中，如何平衡政府与市场的作用还有待清晰，特别是政府在这个市场中“裁判员”和“运动员”角色的问题。