近日，浙江省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》（下称《实施意见》）。

划定“三条控制线”，是我省“十四五”开局之年一项重要的基础工作，意义重大。什么是“三条控制线”？浙江的“三条控制线”要怎么划？线与线冲突了该如何处理？线划好后要怎么管？省自然资源厅总规划师张佳对此进行了解读。

“三条控制线”怎么划

“三条控制线”，是指“生态保护红线”“永久基本农田”“城镇开发边界”这三条线。

“在国土空间规划编制实施中，统筹划定落实‘三条控制线’，推动省域国土空间治理现代化，这项工作意义重大。”张佳解释，“这是开局‘十四五’、开启新征程时，我省对生态安全、粮食安全、经济安全定下的红线。”

具体怎么划？根据《实施意见》，“三条控制线”的划线重点各有不同：“生态保护红线”要科学评估调整、“永久基本农田”要从严核实优化、“城镇开发边界”要集约适度划定。

“2018年，我省已向社会公告‘生态保护红线’。本轮划定将在此基础上，对原红线进行评估和调整。”张佳介绍，优先将具有重要水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入；其他经评估目前虽不能确定但具有潜在重要生态价值的区域，也划入生态保护红线。同时，对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。

永久基本农田，是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。浙江从2002年开始划定永久基本农田，本轮对“永久基本农田”的划线原则是“核实优化”，对照第三次全国国土调查的结果，开展综合评价，进行划定。同时，对已经划定的永久基本农田中划定不实、违法占用、存在严重污染的，进行全面梳理整改。

城镇开发边界，则为我省首次划定。此前，只有杭州市进行过试点。“虽是首次，但我们要求‘集约适度’，决不能‘摊大饼’。”张佳强调，城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。同时，科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有空间。

交叉重叠怎么办

此前，“三条控制线”由不同部门牵头划定：生态保护红线由生态环境部门划定，永久基本农田属自然资源部门划定，城镇开发边界由建设部门划定。

这种现象造成了长期以来在划定的规程、技术规范和管理规定上缺乏统一标准，存在基础数据不准确、管控规则不明确以及相关规划衔接不够等问题，导致“三条控制线”空间上交叉重叠难以落地，给后续规范管理和监管带来不少矛盾和冲突。

本轮三条控制线由自然资源一个部门牵头，确保“三条控制线”不交叉、不重叠、不冲突，增强了生态安全格局的系统性、完整性、连通性。

“当‘三条控制线’出现矛盾时，将强化底线约束，坚持保护优先，同时明确调入调出规则。”张佳表示，具体如下：出现矛盾时，坚持保护优先，即生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，坚持应保尽保、应划尽划，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。

与此同时，《实施意见》要求在规划底图、数据标准、平台管理、工作进度四方面进行统一。“按照数字化改革的要求，‘三条控制线’全部纳入‘国土空间规划实施监管信息系统’，并纳入省域空间治理数字化平台和国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门间信息共享。”张佳说。

划定之后怎么管

据介绍，我省前期技术和基础工作已基本完成，待第三次全国国土调查结果公布、国家下达控制性指标和相关要求后，就能尽快完成规划编制和“三条控制线”的统筹划定。

“三条控制线”划定之后，要怎么管？张佳表示，生态保护红线划定后，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

永久基本农田一经划定，必须严格落实《基本农田保护条例》《浙江省基本农田保护条例》要求，采取“长牙齿”的硬措施，严控建设占用永久基本农田，建立健全永久基本农田质量评价监测制度、动态监管制度和考核激励制度，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

城镇开发边界一经划定，规划期内原则上不得调整，因国家重大战略实施等原因确需调整的，须报国土空间规划原审批机关审批。