2019年起，广东省三旧改造协会在在省自然资源厅指导下，组织开展了11项重点课题研究，涵盖“三旧”改造多个专业领域。目前，全部课题已完成结题验收，部分成果已被主管部门采用，将逐步转化为全省的政策文件或技术规程，助推广东省“三旧”改造工作规范发展。

从海外城市更新对比视角出发，具体分析海外不同国家和地区城市更新的发展特点，归纳海外城市更新的发展趋势，总结海外城市更新的实践启示，以期为广东“三旧”改造提供经验借鉴。

一、海外城市更新发展特点

通过总结英国、美国、德国、法国、西班牙、荷兰、澳大利亚、韩国、日本、新加坡及中国台湾、中国香港等国家和地区的城市更新历史，分析各国和地区在城市更新上的法律法规、政策体系、治理结构等内容，总结出海外城市更新的主要特点如下：

1.建立完善的政策法规体系

各国和地区城市更新都有相关的政策法律体系。城市更新政策已经上升为国家或者地区的最高战略和政策要点，在国家或者地区最高权力机关设有相应领导机构，形成综合统筹的顶层设计，对城市更新战略模式、主管部门、协作部门以及资金安排进行了明确。从制度体系上来看，建立了以城市更新管理法规为核心、相关专项配套的法律体系，各地根据地区特点进行配套，保障了土地出让、产权收拢、公众参与、实施环节的有法可依。

2.因地制宜的规划管理

城市更新涉及关系复杂，各国或地区都有一定的灵活规划制度给予支持。如中国台湾、新加坡、日本、英国等国家或地区实施的土地用途弹性变更制度，允许特定范围内一定比例的土地用途变更弹性，以此来为城市提供灵活的建设发展空间；英国、美国、日本、中国台湾等实施容积率奖励制度，并制定了详细的管理方法，对不同区域的不同建设内容提供差别化的容积率奖励，以此来吸引社会资本参与城市更新项目；香港实施发展权转移，使原来冻结不能使用的空间发展权利得到释放。此外，各地均有政策优惠更新区，针对城市中某一个具有特别价值的地域（城市中心区、重点开发区、特色功能区或历史文化街区等），通过“目标+手段”组合，采用一系列法定的优惠和鼓励措施，如美国的特别目的区、英国企业区、中国台湾的更新地区等。各国各地区均根据其自身的城市更新环境与特征制定因地制宜的规划制度，以此来推动城市更新的顺利发展。

3.创新城市更新组织模式

欧美国家的城市更细组织模式基本经历了从中央政府和地方政府为主到政府与私人投资合作者，再到政府、私人部门和地方团体三方共同进行和控制城市更新开发的过程。自20世纪90年代以来，亚洲国家与地区都表现出由“官办为主”到“官促民办”的趋势。政府让渡权力，逐渐由开发商作为城市更新的实施者。将“民申官审”与政府先行制订城市更新计划相结合。建立了自下而上的需求导向型的城市更新路径。同时在这个过程中政府并非完全退出城市更新，而是转向为市场服务，政府在这个过程中承担的责任主要是监督管理、信息汇总、利益协调、法律救济、少数群体利益保障以及历史文化保护等责任。这样公私协作的方式，减少了政府经济成本，政府与市场矛盾减少降低，较大提高了城市更新的效率。

4.实施激励与强制并举的政策工具

各国和地区在城市更新过程中均采取了一定的激励政策和一些强制执行政策。其中激励政策包括资金补助、容积率奖励、专项融资贷款等方式。这些激励政策在城市更新过程中为各国推动城市更新发挥了一定的激励作用。除此之外，部分国家也采取了强制措施来平衡利弊，加强规范和引导。比如亚洲部分国家地区在城市更新中也采取的基于多数原则的产权和土地的强制出售政策，一定程度上有效的避免了“钉子户”的现象，提高了城市更新效率。

5.注重公众参与

各国家和地区城市更新过程中的公众参与程度较高。在城市更新项目的各个环节均保护公众的参与权。公众参与主体多元化。公众参与的客体打破了政府、业主和开发商的范围，更新项目的周边居民、全市范围内的其他民众以及学者、行业协会等也是参与和征询的对象。公众参与方式多样化。除了一般的座谈、调查问卷等传统的参与方式以外，当地政府会邀请当地的民众业主参与到城市更新的设计当中，此外网络公众平台的参与也为公众参与提供了多样化的渠道。

二、海外城市更新发展趋势

从英法欧洲国家、美国、日本、韩国以及中国台湾等国家地区的城市更新发展经验来看，其城市更新发展趋势如下：

1.理念上：从物质更新到以人为本的可持续更新

城市更新理念在不断的变化，各国和地区城市更新理念经历了从物质更新到以人为本的可持续更新的转变发展。随着城市更新的不断发展，城市更新的内涵理念从物质环境的改善，到追求全面的城市功能和活力再现，活化城市的社会和文化，创造就业机会，完善城市经济、财政、提升城市竞争力，再到现在人本主义价值观，城市更新逐渐突出“人本”价值取向，更新的目标也是在逐步满足人的需求“以人为本”。

2.模式上：从政府主导到市场主导再到多方参与

由政府主导的模式到多方参与复合型更新治理模式。欧美及亚洲国家和地区城市更新的实施主体经历了从中央、地方政府为主导政府与私人投资者合作，再到政府、私人部门和社区等地方团体三方共同进行和组织城市更新发展的过程。二战后，城市更新的第一第二阶段均是由政府主导，第三阶段随着自由市场主义的盛行，私有部分逐渐成为城市更新主要力量，转向以市场为导向的房地产开发，政府也鼓励公私合作开展城市更新。第四阶段，伴随着人本概念的提出，城市更新更加强调社区参与，因此多方参与的模式逐步成为的主要组织模式。

3.方式上：从拆除重建到综合改造再到小规模分段式更新

城市更新方式上的变化可以表现为从“大拆大建”式的拆除重建到小规模分段式的更新。第二次世界大战之后，西方国家、亚洲国家和地区城市更新的主要形式是拆除重建，侧重于物质环境的更新。20世纪80年代后，城市更新强调市场作用，由政府大规模的综合改造逐渐转向为市场导向的小规模项目改造。20世纪90年代，城市更新以小规模、分段循序渐进的有机更新为主。

三、海外城市更新实践启示

1.城市更新理念，强调以人为本，关注社会公平，注重历史文化保护

海外城市更新“以人为本”的理念体现在城市更新的多个方面。以人为本，明确包含社会、文化、经济、环境等多维目标的综合更新理念，保护多元群体的利益，促进社会公平。比如，城市更新理念上，合理有序对城市更新进行优化更新，文化保护、城市特性打造兼顾人文关怀；规划设计上，注重城市总体的风貌特征以人的活动行为为依据设计城市空间体现；实施模式上，注重以公众参与为手段推进城市空间品质提升；社会公平上，重视弱势群体的利益保护。在历史文化保护方面，尊重历史，创造和维护“地方感”。比如，英国的城市更新过程中注重文物保护，采用修旧如旧的方法，把对历史建筑物的破坏程度降到最低，同时，配合这些建筑物的风格、特色，建造与其相适应的配套建筑，使其自然融入周围环境。法国，在保护好历史文化遗产的基础上，对于历史建筑物的维修，以市场机制为主，设立促进维护的产权贷款，专门用于鼓励房主对自己传统建筑物进行改造的低息贷款。

2.加强并完善立法是推进城市更新工作的有力保障

许多国家（地区）的城市的更新，均建立了一套严格的法律政策体系。通过建立相对完整的城市更新法律政策体系，详细规定城市更新的内容、目标、程序、各方的责任义务，以法制约束指导城市更新工作，将城市更新改造中的矛盾和问题纳入法制化轨道解决，使得城市更新有法可依。例如，日本以立法为基础明确了土地重划的内容、目标、程序、规划设计、资金来源以及处罚措施等，韩国市区重划也借助完善的法律体系，解决了多种所有制下土地配置及社会分配利益的问题。

3.注重规划管理的精细化和制度化

一是注重人性化精细化规划管理。日本的城市更新过程中，精细、人性化的管理根植于城市规划设计理念与施工中。比如，日本的城市规划体系注重以人为本的设计原则，项目中各公共空间都是对民众和社会服务。城市规划设计注重对残疾人的关怀，商务写字楼考虑员工休息和出行方便等问题。此外，建筑、交通体系设计也注重细节，凸显人性化。二是注重规划管理的制度化。比如日本城市更新为了实现某些范围内的土地利用转化或改变容积率、高度等限制条件，设立“地区规划”“特定街区”和“城市更新紧急建设区域”等法规和制度。为了激励城市更新“许多规划制度都明确包含明确的容积率奖励措施，容积率奖励是政府推动城市更新的重要奖励手段”。这种对不同城市功能区域采用各种对应的容积率控制，以容积率凸显城市重点功能区域能级标准的规划政策形成了日本东京城市空间的图底关系。

4.设立专门的管理机构，发挥政府不可或缺的重要角色

从海外城市更新经验来看，英国成立城市发展公司，美国成立城市更新署推动城市更新工作的组织保障。可以看到，自由竞争的市场经济环境下，仍是需要政府专门管理机构在城市更新工作中发挥重要的作用。政府作为统筹各方利益的主体，利用公信力，协调组织各方利益群体、解决更新工作中遇到的问题发挥非常重要的作用。

5.充分尊重居民参与权

海外城市更新对居民的参与权非常重视。政府十分重视规划引领、社会参与。通过搭建集思广益的平台，让懂专业的学者、有责任的组织、利益相关者积极参与到城市更新规划中。比如，日本市一级的建设局会专设未来都市推进课，其职责是会同城市建设的专业机构研究城市未来的区域发展规划，规划形成后，召集学界、企业界、利益相关者、居民等召开听证会，详细听取意见和建议。美国纽约城市更新过程中，规划部门会与社区委员会和居民进行充分的沟通和讨论，广泛征求居民对更新的意见和所达成的愿景，根据他们的诉求作为规划的重要参考，并让他们广泛参与规划和更新的过程。

6.重视保留低收入群体的居住机会

海外城市更新强调以人为本，弱势群体的利益也受到关注与保护。比如，美国纽约的城市更新重视对低收入人群居住权的保护，但这种保护不是完全牺牲开发商的利益，而是采取税收优惠、低息贷款、部分增加容积率的方式引导开发商和业主方保留一定比例的廉租房。针对不同阶层提供的多种住房选择，如，增建微型住房是波士顿、巴塞罗那、费城、圣路易斯等地城市更新的主要选择，这些微型住房面积介于300-600平方英尺（28-55 m?），同时配建较大的公共区域，如公共工作空间、娱乐空间和就餐空间。这些住房主要面向创新领域的移民工人、本地居民和年轻人；此外，政府还给低收入居住者一定的政府补贴，减免物业管理费，从而满足低收入群体在本地的居住需求。