阳建强：城市更新在建设现代化人民城市中的时代意义与历史使命

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

作者 | 阳建强  中国城市规划学会理事、城市更新分会主任委员，东南大学建筑学院教授、博士生导师

正值全面推进中国式现代化的关键时期，中央城市工作会议于7月14日至15日在北京举行，会议总结了新时代以来我国城市发展成就，分析了城市工作面临的形势，明确了做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务，提出人民城市理念，强调建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，回答了城市发展为了谁、依靠谁，以及建设什么样的城市、怎样建设城市等重大理论和实践问题，赋予了当今城市更新的新目标、新内涵和新使命。因此，全面深刻理解中央城市工作会议精神，充分认识城市更新在建设现代化人民城市中的时代意义、战略作用与实施路径就显得格外重要。

一、响应时代需求

按照城市发展的客观规律，城市发展的全过程是一个不断更新、改造和提升的新陈代谢过程。城市更新作为城市自我调节或受外力推动的机制存在于城市发展之中，其主要目的在于防止、阻止和消除城市的衰老，通过结构与功能相适调节，增强城市的整体机能和活力，以能够不断适应未来社会、经济和科技发展的需要，是一个国家城镇化水平进入一定发展阶段后面临的主要任务。

过去很长一段时间我国城镇化呈现出高速增长和快速增长状态，自2011年城镇化率突破50%，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》根据世界城镇化发展普遍规律和我国当时发展现状，指出“城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”。2015年召开的中央城市工作会议总结指出，改革开放以来我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎，并科学判断我国城市发展已经进入新的发展时期。2024年我国城镇化率达到67%，在时隔10年之后，于2025年再次召开中央城市工作会议，指出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期、城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，这两个重大转变是对今天我国城市发展所处的历史方位作出的又一重大科学和准确判断。

2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动；2021年 “城市更新”首次被写入政府工作报告；2024年，党的二十届三中全会发布《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出建立可持续的城市更新模式和政策法规；2025年，中共中央办公厅和国务院办公厅提出《关于持续推进城市更新行动的意见》；这次中央城市工作会议立足我国城市发展的历史方位，高瞻远瞩强调当前和今后一个时期城市工作要在党的全面领导下，认真践行人民城市理念，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。

这一系列频繁出台的国家重要文件，充分体现了党对城市工作的高度重视，尤其这次中央城市工作会议，把城市更新作为建设现代化人民城市的重要组成部分和重要抓手，将其摆在了更加突出和更加重要的位置。可以说城市更新作为当前社会经济发展工作的重中之重，是构建国内大循环为主体新发展格局的重要支点，也是与人民群众福祉和生活质量提高紧密关联的民生工程，是我国城镇化下半场的首要工作和头等大事。

二、回归城市本质

城市是人类居住、生活和生产的空间容器，是人们宜业宜居的美好幸福家园，是一个以人为主体、以自然环境为依托、以经济活动为基础、以科技创新为动力以及社会联系极为紧密的鲜活的生命有机体。如何更好地让城市成为关心人、陶冶人的幸福家园，让人民生活更美好，让城市更加博雅、更加美丽、更加宜居、更加繁荣和更加具有活力，始终是城市在二十一世纪的重要使命和伟大任务。

以人为本的幸福最大化是时代的主题，只有对高品质生活能做出回应的城市才能良性地走入可持续发展，回归城市本质已成为全球城市发展的重要价值取向。联合国人居署在《新城市议程(New Urban Agenda,2016)》中指出人类的共同愿景是人人共享城市，即人人平等使用和享有城市和人类住区，力求促进包容性，并确保今世后代的所有居民，不受任何歧视，都能居住和建设公正、安全、健康、便利、负担得起、有韧性和可持续的城市和人类住区，以促进繁荣，改善所有人的生活质量。

党的“十九大”指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以人民为中心，以市民最关心的问题为导向，共建共治共享，建设让人民满意的城市。中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》提出坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。这次中央城市工作会议倡导建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，提出“转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调”的五大重要原则，充分反映了党中央和国家长期以来坚持以人民为中心的发展思想，坚持以群众最关心的问题为导向，高度重视人居环境改善，通过城市更新不断提升城市生活空间品质，促进人类文明进步和社会和谐发展，使城市变得更健康、更安全、更生态、更美丽和更宜居。

三、坚持内涵发展

过去很长一段时间我国城市更新受房地产快速扩张与单独依靠土地财政的严重影响，采取的是一种粗暴、急剧、单一的大拆大建方式，侧重于城市形象提升和经济利益回报的更新项目，缺乏对城市更新过程中涉及的人民群众疑难愁盼及其深层社会问题的深入了解，缺少对城市发展内在活力和动力机制的精准把握。在新形势下，如何基于中国式现代化宏观背景以及“五位一体”发展、国家治理体系建设的总体框架，从根本上转变传统的外延扩张式发展方式，摆脱过去仅注重“增长”“效率”和“产出”的单一经济价值观，重新树立“以人为核心”的指导思想，注重城市功能结构调整、城市产业升级、空间环境品质提升、历史文化保护传承，转向稳妥、渐进、多元的有机更新，成为推动城市高质量发展和内涵式发展的当务之急。

2015年召开的中央城市工作会议强调城市工作是一个系统工程，要坚持集约发展，提倡城市修补和更新，加快城市生态修复，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。2025年，中共中央办公厅 国务院办公厅《关于持续推进城市更新行动的意见》提出转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新。这次中央城市工作会议特别强调以推动城市高质量发展为主题和以坚持城市内涵式发展为主线，并且部署了着力优化现代化城市体系、着力建设富有活力的创新城市、着力建设舒适便利的宜居城市、着力建设绿色低碳的美丽城市、着力建设安全可靠的韧性城市、着力建设崇德向善的文明城市和着力建设便捷高效的智慧城市7个方面的城市工作重点任务。这些重点任务按照“人民城市”的核心价值观，从多元目标、多个层次和多维角度，深化了城市更新的内涵和拓展了城市更新的工作。具体而言，不仅涉及提高城市综合承载能力、优化城市空间结构、提升城市功能、推进城中村和危旧房改造、提高城市公共服务水平、加快老旧管线改造升级、实施地下管线管网和综合管廊建设改造、推进城市基础设施生命线安全工程建设、加强生态环境恢复和治理、提升房屋安全保障水平等物质性空间更新。更为重要的亦包括建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，完善历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观，以及加强城市文化软实力建设和提高市民文明素质等社会人文空间的营造与重构。

四、加强统筹协调

城市更新涉及到城市社会、经济和物质空间环境等诸多方面，从规划统筹到实施落地关联方针政策、法律法规、行政体制、经济投入、市场运作、公众参与、组织实施、运营维护等全周期要素和环节。因此，需要面向促进城市文明、推动社会和谐发展以及增强城市整体机能的更长远和更综合的全局性目标，将城市更新置于城市社会、经济、文化、生态、空间整体关联加以综合协调，处理好整体与局部、保护与发展、显性与隐性、地上与地下、单方效益与综合效益，以及近期与远景的关系，致力于走向可持续的城市更新。

中共中央办公厅 国务院办公厅《关于持续推进城市更新行动的意见》要求要不断增强城市的系统性、整体性、协调性，明确提出要建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。这次中央城市工作会议再次强调要深刻把握城市工作的系统性复杂性，坚持把城市作为有机生命体系统谋划，着力提高落实各项任务部署的能力，要进一步健全领导体制和工作机制，增强城市政策协同性，强化各方面执行力。

今天的城市更新受到中央政府、地方政府和全社会的高度重视，需要有地方政府、市场企业和社会群众各方力量的共同合作、参与和推动。随着城市更新改造由过去主要由政府部门出面组织进行的单一局面转向政府、企业与社会共同参与的新时代，政府开始以积极主动的态度，由过去行政、计划为主的直接控制，逐步转向运用法规手段、政策引导、经济杠杆、公众参与以及其他沟通协作方式，以更为开放的和更为严密的法规，充分调动各方面的积极性，凝聚合力，整体启动城市更新。需要通过“自上而下”与“自下而上”融合协同，建立常态化的城市社区治理机制，积极鼓励和支持居民参与城市更新行动，加强多部门、多行业、多专业和多学科的整体联动，营造全社会共同关注和支持城市更新的良好氛围。

最后需要认识到，城市更新具有利益主体多、资金投入大、产权关系复杂以及实施过程繁琐等突出特点，是一项人民性、综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，面广量大，矛盾众多，牵一发而动全身，不可能一蹴而就，需要一个长期和艰巨的实现过程。城市更新策略的制定受到多种因素的支配和制约，城市更新目标制定和模式选择不能不顾城市自身的实际具体情况，而应深入调查了解广大群众的急难愁盼，充分倾心听取群众的意见建议，并在精准把握城市不同发展阶段特征和实际需求的基础上，针对各城市的个性特点和各个地段的类型模式，因地制宜，因势利导，运用多种途径和多种手段稳步有序持续推进城市更新行动。正如这次中央城市工作会议强调的，认真践行人民城市理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持因地制宜、分类指导，坚持实事求是、求真务实，坚决反对形式主义、官僚主义。