导读

2023年9月23-25日，2022/2023中国城市规划年会在湖北武汉市举办。在“城市更新赋能人民生活”专题会议上，中国城市规划学会副理事长、中国科学院地理科学与资源研究所研究员张文忠作题为《基于区位效用分析框架下城市更新机制解析》的特邀主题报告。

张文忠  中国城市规划学会副理事长、中国科学院地理科学与资源研究所研究员

张文忠副理事长从“城市更新的背景、城市体检与城市更新关系、城市更新的区位效用分析”三个方面解析了基于区位效用分析框架下的城市更新机制。

01 城市更新的背景

2022年中国的城镇化率已经达到65.22%，中国的城镇化步入中后期，城市发展和建设进入了城市更新为主导的阶段。新时代中国城市发展和建设的目标包括：城市的宜居性、包容性、吸引力和竞争力。“二十大”提出：提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。人居三《新城市议程》提出共同愿景是人人共享城市，力求促进包容性，并确保所有居民都能居住和建设公正、安全、健康、便利、负担得起、有韧性和可持续的城市和人类住区，以促进繁荣，改善所有人的生活质量。

从我们国家或者世界的发展来看，城市更新从微观向宏观转变，从一个小的局部的项目向宏观区域尺度转变。城市更新的主导机制也发生了很重要的变化。我们可以看到，过去的更新基本上是以问题导向，解决一个具体的问题、具体的项目。发展到今天，城市更新已经不是解决一个项目或者具体的问题，而是关注一个区域或者片区的综合可持续发展。

城市更新的目标实质上包含以下四个方面：

提升城市的宜居性。为居民提供良好的居住环境、生活配套设施和便利的出行条件。

增强城市竞争力。通过营商环境的优化和创新服务能力的提升，扶植新经济、吸纳新业态、建构新模式，为城市经济高质量发展赋能。

扩大城市的吸引力。构筑多样化的生活场景、丰富多彩的文化活动、满足不同层次消费者对休闲娱乐空间和灵活多样就业机会的需求，增加城市的活力和生活体验感。

提升城市的包容性。城市更新要着眼于不同群体如老年人、儿童、残疾人、低收入人群、外来人口等对城市多样化的诉求，尽最大努力包容性地促进城市的吸引力、创新力和竞争力。

02  城市更新与城市体检的关系

城市体检是城市更新的基础，城市体检的结果是制定城市更新目标、重点任务和具体项目的依据，城市更新片区或更新项目也需要体检，形成体检—更新—再体检的闭环系统。住房城乡建设部倪虹部长在2023年全国住房和城乡建设工作会议上指出：城市体检出来的问题，作为城市更新的重点；城市体检的结果，作为城市规划、设计、建设、管理的依据。

2019年开始中国城市体检工作，2021年扩大到59个城市（直辖市、计划单列市、省会城市和部分设区城市）。2023年城市体检工作10个样本城市开展体检，包括天津、重庆、沈阳、成都、宁波、济南、唐山、景德镇、哈密、安吉。从住宅、小区社区、街区、城区城市四个尺度开展调查和研究。

从目前样本城市的体检结果来看，体检反映的问题主要集中于社区、街区尺度。我们发现53.89%的居民认为小区停车存在问题，51.57%的居民认为街区车辆停放管理存在问题，可见停车问题是居民“急难愁盼”的关键问题。此外，居民对社区物业服务、街区多功能运动场地配置、社区公共空间和充电设施、街区门前责任制、文体活动组织等方面问题反馈比例也超过40%。

在住房问题方面，2000年前建成的老旧住宅居民问题反馈比例相对最高，并且超过20%的老旧住宅每年需要进行1次以上的修缮。电梯加装不足、阻力大等仍是老旧小区最核心的问题。

在社区街区方面，养老服务设施最大问题是没有养老服务设施(12.6%)、缺少生活照料服务(10.8%)；幼儿园最大问题是收费过高(9.0%)、附近没有幼儿园(6.4%)；小学最大问题是学位数量少(11.8%)、教学质量偏低(8.3%)；社区卫生服务中心最大问题是医疗设备不完备(10.3%)、药品种类不全(9.7%)；生活服务最大问题是附近菜市场规模小菜品种类少(18.9%)、缺少平价菜品(14.5%)；停车设施最大问题是停车位严重不足(33.7%)；充电设施最大问题是新能源汽车和电动自行车的充电桩数量不足(21.6%和18.9%)。

在城区方面，内涝积水是居民满意度最低的问题，特大城市的产城融合和职住平衡居民满意度评价也较低，另外，住房压力、保障性租赁住房建设、租房市场规范和道路通畅性居民满意度最低。

不同层级体检的问题可以转化为更新项目和工程。包括老旧住房维修和改造工程，如危房修缮、消防隐患等；基础设施与公共服务配套工程，如停车的问题、幼儿园和小学配置的问题等；蓝绿空间工程，如优化提升现状公园，补充完善儿童游戏、休闲游憩、运动康体、公共服务等设施功能，利用边角地、废弃地、闲置地等改造建设“口袋公园”等。

03  城市更新的区位效应分析

构建城市更新分析框架，即“区位效用、宜居性、社会公平”三个维度的分析方法，城市更新就是要提高居民、企业和政府等不同利益相关者的效用。企业在城市项目更新中追求利益最大化。城市更新的实施可以改善和提高居住环境和城市品质，居民和企业等不同利益方获取正外部性，外部溢价效应，如地价和房价上升等。社会公平则体现不同利益相关方的诉求，特别是弱势群体、原居民、原产权拥有者等在更新改造中利益。

3.1 租隙与城市更新

根据尼尔·史密斯的租隙理论，租隙(rent gap)是指潜在地租水平与现行资本化地租的差异。潜在地租(potential ground rent)是土地在最高及最佳使用下资本化的总和，资本化地租(capitalized ground rent)则为现行土地使用下的地租实际总量。在城市发展过程中，土地的潜在地租将会因基础设施改善而增加，同时建筑物因破败而降低资本化地租的作用，致使潜在地租与资本化地租之间的间隙越来越大，公司通过城市更新可以获取投机性的利润。

史密斯考虑了潜在地租、资本化地租及租隙随着时间的变化带来差异，现在需要分析其与区位空间的关系，即租隙在区位空间上的差异。通常中心城区潜在地租会高于边缘城区，租隙也会有类似变化趋势，当租隙大于零的区位空间，会吸引资本的进入，即使没有政府的区位补贴，更新可获得收益。

3.2 区位收益与城市更新

经济区位理论认为，收入曲线的倾斜程度越大，表明各种业态在区位空间越集中，否则趋于分散，因此，中心区曲线的倾斜度最大，各业态的集聚度也最高，而城市边缘区曲线的倾斜度比较平缓，业态的集聚度也较低。

城市中心区如传统商业街区、老办公区和楼宇等由于设施陈旧、业态老化或交通拥堵等出现一定程度的衰落，企业或个人的预期收益下降，业态集聚效应不佳。为了恢复地租曲线，必须要进行设施投入、环境营建，使区位价值增值。同时植入新的业态，如科技金融、高级商务、文化创意等功能，促进中心区更新或活力再造。相关实践探索包括：青岛“广兴里”为代表的“里院”文创艺术聚集地；天津五大道传统街区的更新；北京什刹海业态更新改造等。

城市边缘区由于城市更新改造后，可带来环境或基础的改善等，企业可获得外部经济效应，空间收入曲线会出现上移。如在城市边缘区的一些旧厂房、老场站、批发市场等通过改造道路改扩建、基础设施配套和空间再造等，改善了企业进入成本和运营成本，成为新业态的创新空间。改造后完全可以获得正常利润，也可以提高企业收益。相关实践探索包括：沧州大化厂的更新，北京798、首钢园区文化创意产业的发展等。

3.3 外部性与城市更新

土地利用方式和形态等能增加消费者的效用，产生正外部性，从而资本化到地理邻近区域的住房和商业价值中；不受欢迎的土地利用方式会降低消费者的效用水平，产生负外部性，邻近区域的住房和商业价值将遭遇缩水风险。如沈阳红梅味精厂改造，使得更新区价值溢出，提升了周边房价。

3.4 宜居性与城市更新

随着宜居性的提升，人们的满意度会提升，效用会增加，但当宜居性达到一定的水平，人们的满意度提升会减缓，效用也会出现递减规律。

随着投入增加会很快改善宜居性，人们对投入带来的环境的满意度迅速提高，但当特定区位地段达到了一定的宜居水平后，如果进一步推进各项更新活动，其实给人们带来的效用与投入不相匹配，因此，城市更新需要平衡投入成本与效用的关系。

区位的宜居性取决于自然环境、交通的通达性、生活服务设施、学校质量、邻里关系和治安状况等。居民对不同地段居住区位效用及预期的判断与其收入、住房成本、通勤费用和宜居性有关。

3.5 公平与城市更新

社会公正更多要考虑不同利益相关方的诉求，特别是弱势群体、原居民、原产权拥有者等在更新改造中利益。需要尊重多元主体的合法权益，保障公共利益，协调与平衡多方利益；推动政府、市场主体、权利主体、公众在更新中利益和权益平衡。不同空间尺度更新的侧重点不同。城市尺度更新要通过空间存量优化，解决城市发展动能转化、业态调整和创新、设施标准和质量提升、传统街区和风貌提升。城区尺度的更新要以居民的需求为导向，改善和提升市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施的条件和标准，优化交通路网和慢行系统，丰富设施的供给数量和类型，优化设施的规模和空间布局，建设健康、舒适、便利的生活圈，体现城市的社会价值和人人享有公共设施的权利。需要关爱弱势群体，聚焦一老一少，解决民生急难问题，提升服务水平和质量。

城市更新要要最大限度避免空间的绅士化。城市更新要避免受控于资本野蛮扩张；更新后的空间出现高收入群体取代低收入群体，推进不同群体融合发展；空间的旅游景观化、场景化取代地方文化特色。

04  结    语

总体上，可以通过三句话进行总结：

城市更新的基础是城市体检，城市体检可以促进城市更新的科学性。

需要分析不同区位更新项目收益最大化与社会效用最大化的平衡。

城市更新为城市规划等相关学科提供了新的发展方向和实践领域。

城市更新未来是一个重要的学术重点和学术前沿，也是未来非常有潜力的一个内容。新的机遇，新的希望，新的发展方向都会出现。希望各位同学，各位老师充满信心，为我们国家城市规划科学作出更重要的贡献。

供稿单位：中国城市规划学会城市更新分会