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构建“微利可持续”的市场化城市更新逻辑

2024-01-24 10:52 来源:北京日报客户端 作者:张帆

北京城市发展已进入存量时代,城市更新作为重要的国家战略,必将成为北京市实现超大城市发展方式转型、实现人民享受美好生活的主要方式。但现阶段北京的城市更新实践仍聚焦于物质空间改造,着重强调空间环境的改善,而对于城市更新应带来的城市经济的提振、城市活力的驱动作用尚未被足够重视。如何使城市更新真正成为城市发展动能,亟待出台有力的政策加以引导。

当前开展城市更新的基本情况及面临的困境

1、城市更新项目呈现碎片化的特点

从全国情况来看,2022年实施城市更新项目6.4万个,片区综合类仅0.19万个,单个项目占97%。项目数量比2021年增长182.6%,而总投资5.8万亿元,仅增长9.4%,单个项目平均投资额比2021年降低了60.9%。

当前北京的城市更新采用单个项目入库的管理方式,社会投资项目立项须为单一主体,以单个项目推动为主。城市建成区内普遍产权关系复杂,宗地颗粒度较小,导致城市更新项目囿于原始产权划分,呈现碎片化的特点。

城市更新碎片化、项目化的推动,一方面导致规划腾挪空间有限、配建设施难以落实,另一方面导致城市更新效益难以外溢、公共效益难以发挥,更使得城市更新项目之间无法实现利益统筹、相互带动。

2、城市更新的内涵有被简单化的现象

当前城市更新工作的内涵出现被简单化、模式化的趋势。

从总体情况看,2022年北京市590个(不含棚改)在建更新项目中,有400个为老旧小区改造,占比达到68%。

从各类更新的具体内容看,如老旧小区改造被简化为加装电梯、场地铺装,历史街区更新被简化为申请式退租,楼宇更新被简化为装修,老旧厂房更新被简化为加层装修增面积等。

在模式化的基础上,城市更新工作在执行过程中进一步被任务化、运动化。改造后的老旧小区并未实现居住环境的实质性改变,受限于落后的功能布局和配套水平、逼仄的公共空间、低成本的物业服务等,改造后的老旧小区仍与新建小区之间存在巨大差距。

3、 以政府财政和国有资本推动为主,尚未形成市场驱动机制

城市更新项目不管是居住类还是产业类,前期搬迁改造成本和金融成本都比较高,需在项目前期进行一次性大规模资金投入。目前绝大多数项目都期望靠租金回收成本,回报周期甚至长达几十年。由于城市更新项目资金回收周期长、收益水平低,与社会资本接受的收益水平存在较大差距,这直接遏制了社会资本的进入意愿。

在目前财政紧平衡的背景下,已经完成申请式退租的区域绝大部分尚未有效盘活利用,成为财政包袱,面临尴尬境地。针对城市更新的部分区级资金支持已面临退坡。

4、减量背景下,其他城市的路径难以复制

国外城市通过房产税实现城市收益回流。通过征收房地产税,国外城市政府可使城市更新带来的资产增值收益在产权人与政府之间形成直接分配。而我国由于税制不同,城市更新带来的资产增值收益均由产权人无偿获取,政府对公共空间的城市更新的投资无法实现资金回流。

国内上海、深圳分别通过主体统筹、空间统筹的方式实现资金平衡。上海市通过政府与上海地产集团共同成立城市更新中心,并将城市更新中心作为全市城市更新统筹主体,按照“综合平衡、全市平衡、长期平衡”的原则,在多项目之间、长周期之内形成城市更新的资金平衡。深圳市通过建筑规模增量驱动城市更新,通过“向天空要规模”的方式实现资金平衡。

在减量发展背景下,北京的城市更新难以通过规划增量和房屋销售回款,只能通过长期经营获取收益,城市更新预期收益相对较低。然而城市更新的资产成本价格高筑,项目前期面临的一次性大规模资金投入导致大量更新项目无法实现产权归集和转移。

策略建议:建立以市场为主导的资源配置机制

1、建立统筹主体遴选机制,构建“微利可持续”的市场化城市更新逻辑

一是调研中发现,成片更新中统筹主体至关重要,应建立统筹主体遴选机制,不局限于本区国企。属地政府可通过前期会商,与多个有条件成为统筹实施主体的企业沟通现实情况和预期目标,企业分别研判街区更新可行性并提出初步实施方案,最终通过遴选程序确定采纳方案及统筹主体。

二是可探索带地上物出让制度。当前的净地出让政策,对于掺杂着留、改、拆多种情况的成片更新并不适用。上海市在城市更新地段实行了产权归集和带地上物出让制度,实施主体在开发新建地块的同时负责保护修缮历史建筑、活化利用和后期运营,对于北京市平房院落众多的历史街区有一定借鉴意义。北京市丰台区长辛店老镇城市更新项目,已开展将上市地块纳入打包立项范围的实践探索,采取“棚改+城市更新+其他政策模式”支撑项目实施,尝试破解资源不足的城市更新项目资金平衡难题。但目前由于带建筑物协议出让与现行棚改政策中“净地出让”的要求存在冲突,亟需市级城市更新细则出台相应的政策支持。

三是对于不实行产权归集、通过经营权获利的情形,统筹主体如何合法获取经营权,以及保障政策延续性是制度设计的关键。房地产开发中,商业和住宅50年、70年产权有法律保障,城市更新中同样需要长达几十年的运营权方可实现资金平衡,也需要予以明确制度保障

2、向减量要增量,以时间换空间,打破两难困境

目前北京市将2000年建设的小区定义为老旧小区,是一个相对笼统的概念,其中不乏年代非常久远的,但又无文物价值的,建造之时还没有完备的设计和建造的标准规范约束,除建筑结构安全方面的问题外,还存在大量设施和配套问题。电路、燃气、水管老化,存在安全隐患。

从成本的角度来看,这些没有加固改造价值的房屋拆除重建或向外疏解都可能是更为合理的做法。核心区拆违腾退也将腾挪出部分指标。可探索一种机制,拆除腾退部分空间用于新建,新建规模指标予以一定区级统筹和倾斜。按照急行先用的规则,对于公共服务设施、基础设施、停车设施等公益类指标一律放行,不再具体核算所在街区指标。

对于新建经营性用地,借鉴传统的供地模式,上市土地资源的同时,捆绑周边城市更新实施任务。在其他城市,这种做法也较为广泛的使用。值得强调的是,住建部曾经发文规定拆建比,以避免城市更新过程中大拆大建,但不大拆大建的内涵不是说危旧房和违建也不能拆,北京市在执行过程中也应实事求是,在保证城市文脉延续和传统风貌的情况下,结合评估鉴定,做出更为科学合理的整体谋划,撬动社会资本参加城市更新。

3、必要时进行高位统筹、跨区平衡,立足长远经济社会效益

很多时候,更新片区内的减量规模不足以支撑资金平衡的增量需求。这就需要选择在更大范围内采取容积率转移、项目打包、联动开发等方式来破解。北京市的减量双控任务逐级分解给了各个行政区。首都功能核心区、朝阳区等区规划建筑规模少于现状规模,但很多区是有一定规模增量的。这些增量是实施肥瘦搭配、资源任务捆绑的重要资源。可探索在市级高位统筹下,建立跨区平衡机制。特别是对于同一实施主体在不同行政区的项目,可探索实行跨区平衡。

4、厘清责权利边界,明晰政、企、民关系,实现多方互利共赢

统筹主体与政府。几乎所有成片更新都是市场与政府行为的组合更新,因此要在政企博弈中厘清实施主体的责任边界和发展权预期。通过资源任务统筹是实现城市更新多元目标的重要途径,但必须建立公开、公正、公平的规则。不能简单沿用房地产开发时代的代征代建思路。

在微利条件下,当社会资本面对政策性补贴和捆绑任务的不确定性时,会严重影响参与城市更新的信心和意愿。调研发现,当前北京城市更新不能形成完整的商业逻辑闭环,但仍有少数企业敢于参与进来,他们的预期就在于占领先机,等待市场供需关系的转变。从长远的逻辑关系来看,这种判断有利于激发社会资本的参与更新的积极性。

5、明晰部门职责分工,加强顶层设计,重塑实施管理流程

在城市更新的目标导向上强调规划引领,在制度设计上充分发挥发改委宏观调控作用,在建设建造的标准创新上发挥住建委的技术监管作用。

当前,各部门纷纷基于局部视角出台城市更新相关政策,但未能形成系统性,存在条块分割导致的制度空转现象,能落地实施的甚少。对于城市更新、特别是成片更新,亟需重构管理流程,构建制度体系。

与房地产开发时代相比,政府要转变以管为主的观念,坚持“放管服结合”的工作思路。政府主要负责城市更新的前期定调和后期监管,保障底线要求、履行管理职责;城市更新方案的具体制定和实施均由市场主导,借助市场动力实现高品质更新改造。

(作者系北京建筑大学北京城市保护与更新研究院总规划师)

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