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积极推进新型城镇化,各类要素如何双向流动

2024-05-11 15:07 来源:《中国经济周刊》2024年第8期 作者:记者 周琦采访整理

作者 | 尹稚,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华同衡规划设计研究院创始人

2023年底召开的中央经济工作会议指出,要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来,促进各类要素双向流动,推动以县城为重要载体的新型城镇化建设,形成城乡融合发展新格局。

在今年的全国两会上,积极推进新型城镇化,亦被政府工作报告多次提及。如“把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来,加快构建优势互补、高质量发展的区域经济格局”“深入实施新型城镇化战略行动,促进各类要素双向流动,形成城乡融合发展新格局”……

1 县城更像是“铁打的营盘流水的兵”

新型城镇化的上半场,解决了农民进城打工的问题,创造了渠道、改善了待遇,农民工进城更容易。但在下半场,城市的各类生产力要素如何畅通无阻地回到乡村去,以及农民如何就近创业、城市人如何回乡创业,成为城乡融合发展中的关键问题之一。

曾经的拉美模式,在经济高速增长期,有大量农民放弃了农村土地进城。但在新自由主义的影响下,经济在波动后出现下滑趋势,这些人无法再回农村,拉美贫民窟问题就此产生。这种城镇化并非我们想要的。

农村的繁荣并非将农村变成一个个小型城市、乡镇,而是曾经走出农村、拥有城市生活经验的人,带着在城市产业以及城市文化中的财富、知识积累,回归农村,进而带动农村的发展。城市不断从农村吸引人才,而农村也可以将成熟的城市人引入,如果这个链条能够运转起来,乡村才能够具有自我造血的可能性,并走向真正意义上的繁荣,这可以理解为全生产要素的双向流动。如果没有进城渠道,就无法实现这种双向流动,农民就无法接受先进的文化和生产力,没有与之相关联的经营圈、朋友圈和文化圈。简而言之,就是没有资源。

相对于城镇来说,虽然农村有居住空间宽松、生态环境普遍优于大都会地区的优势,但公共服务的弱势成为其吸引城市人返乡的重要阻碍。

中央提出,“县城是新型城镇化的重要载体”。可能未来在人口分布中,县城所占城市化人口比例并不是最高,但它具有重要的节点作用。这也是为什么这两年政府在乡村全面振兴中投入了大量资金,以实现基本公共服务均等化。

从成本角度考虑,农民提高自身的首选是进入县城,在县城生活一段时间后,随着对医疗、教育等公共服务需求的进一步提高,可能会再流向地级市、省会城市。在这一过程中,县城是农民从乡到城非常重要的节点和中转站。你无需期望他进入县城后一生都留在县城。人口可以有增有减,10万人的县城,每年可能有一两万人进入这个地区,同时又有一两万人离开这个地区。县城更像是“铁打的营盘流水的兵”。完善了县城的建设,农村人进城的速度、城里人返乡速度都会加快,全生产要素的双向流动也会加快。

新型城镇化,一方面是宏观意义上的双向流动建立,另一方面强化了县城的重要载体作用和县域经济的重要支撑作用。我们已经鼓励发展县域经济很多年,一系列政策文件也涉及县城和县域的发展,这些都是为了在新型城镇化与乡村全面振兴之间形成密切结合的重要转接点。

2 应该进行差异化考核

中国国土面积辽阔,近年来,随着西部大开发、中部地区崛起、东北全面振兴等一系列国家战略的实施,经济发展水平差距整体缩小,但各地具体情况还存在巨大差异,城乡发展不平衡、区域发展不平衡的现象依旧存在。

国家主体功能区将全国国土分为三大类,第一类是城市化地区,第二类是农产品主产区,第三类是重点生态功能区。这三类地区所依赖的投资强度差异非常大。在考核体系上,如果使用“一把尺子”测量这三种地区,这就可能导致基层目标确定和追求存在盲目性,进而导致大量投资资源的错配,也是形成不良债务的来源。

中国最终追求的目标是一个相对均衡的国土,但这并非一步就能到位。先做哪些、后做哪些,与我国经济实力、当前的发展阶段、不同地区的情况都有关系。

中国最小的县可能只有几千人,大城市则有上千万人口,同级别辖区人口规模最大的差距可达数十倍。此前,我们的资金有很多按照行政级别进行管理,补贴是按照“砖头”(基建)补项目,未来可能会逐渐转向“补人”——随着人口流动进行差异化管理。另外,老工业基地、老少边穷地区、边境地区以及革命老区等特殊政策地区,也需要将分区施策落到实处。

3 地方发展如何解决资金问题

无论是加强县城的支撑作用,还是推进乡村全面振兴,都涉及大量的资金投入。近些年,一些地方基层财力比较紧张。推进新型城镇化和乡村全面振兴,就必须解决资金问题。

这两年大家都说缺钱,我们的调查发现,地方财政有几类问题:第一类是发展过程中基础设施建设财政支出较多,第二类是短债长用形成资金错位,第三类是非正常政绩观导致的乱花钱。

第一类在云贵川比较典型,源于他们交通设施的造价水平与平原地区不可以同日而语。

第二类源于短债长用,与金融工具缺乏有关,例如一些公共设施可能需要20年、30年甚至50年才可以摊平成本,甚至永远摊不平,像文化馆、图书馆、博物馆等,若只有3年、5年、10年期的短期融资,无法支撑这类设施。

第三类源于有很多面子工程。例如某地级市,早年间曾请我们规划歌剧院。当地居民数量很多,但居民构成不足以支撑歌剧院的运营费用。因此,我们建议其引进美式集成影院,最终的结果是,影院非常受欢迎。规划时,一些地方官员没有考虑到当地的具体情况,易导致出现不良资产,尤其是个别人口流出地区,还存在盲目放大土地和各种生产要素资源投入规模的问题。

因此,建议细分地方收支情况,查清哪些支出是合情合理的,哪些融资的支撑工具、金融工具不足。对于合理的支出,若暂时无法偿还,可以发放专项债,拉长融资周期。但对于乱花钱的行为,应严厉打击。

无论推进新型城镇化,还是乡村全面振兴,都需要精准施策,分区、分类、分能级,做到政策的精细化和精准化。

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