作者 | 刘志  北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任，教授

从城市经济学理论来看，一个有经济活力的城市应该有能力产出足够的城市财政收入支撑该城市的运行和发展，否则城市就会衰退。但经济状态良好的城市也要根据自身的财政能力提供公共服务和支持城市空间发展，以满足城市运行和未来发展的需求。脱离财政约束的城市建设将使城市财政难以持续、政府债务高企。现实中，很少有城市能够做到量入为出。一个主要原因是，城市政府在债务融资软约束之下往往过度利用公共投资来促进城市发展。这种倾向会导致投资的低效或无效。

目前，各地城市更新行动呈现出项目多、投资大、行动快、分布面广的局面。尤其在超大特大城市，行动力度更大。业界热衷于寻求各种融资方式，却很少严格论证一个项目的目的是否必要。在诸多的城中村改造项目中，鲜见对城中村破败程度的评估并根据其破败程度拟出更新改造的低成本可行措施。其实，我国许多城中村建筑质量并不差，供电、供水、排水、排污、铺装路面等基本的公共基础设施服务都具备，而且社区管理良好。不仅居住着许多有活力、有打拼精神的新市民，而且小店铺林立，提供成百上千的就业。这样的城中村，比笔者在其他发展中国家（这些国家包括巴西、哥伦比亚、墨西哥、南非、印度、孟加拉国和印度尼西亚） 见过的贫民窟不知好上多少倍。不容置疑的是，我们的城中村实际上提供了大量低收入可支付住房，发挥着住有所居的社会功能。当做城市更新战略规划时，必须先问一问，这些城中村的居民安居乐业吗？破败到无法居住吗？社区质量存在哪些短板需要改善呢？改善后租金会上涨吗？项目得益者还是原来就住在这里的租户吗？

上述问题与城市财政相关。已有实证研究表明，大拆大建的城中村改造项目迫使原租户迁移到其他城中村，许多人的就业通勤和孩子上学都受到负面影响。而且剩下的城中村的租金因需求增大而上涨，加重了这些家庭的支出负担，无形中也加重了地方政府提供保障性住房的责任和财政压力。城中村租金的增加也会把一些新生代移民拒之城外。这种潜在损失对城市经济来说是巨大的，我们的城市迅速老年化，城市经济不仅需要有学历的年轻人支撑，也需要大量的年轻人维持城市基本服务的运行。因此，超大特大城市的政府在抢人大战中，仅靠财政补贴提供人才房是不够的，还要有效地保护低收入人群的住房市场。城中村能提供低收入住房，为什么要通过大改建设门禁社区让不需要政府扶持的高收入阶层取而代之呢？在房地产市场投资需求旺盛的时期，高收入家庭购房投资能给地方政府带来可观的土地出让金和税收、能促使城市经济繁荣。但今天的住房投资需求已随着存量的增大而下降，开发商面对比以往更大的投资风险。设想一下，如果地方政府利用专项债进行城中村土地一级再开发和相关的基础设施建设，但开发商因无利可图而不参与二级开发，这种局面将如烂尾楼一样难堪。当然，地方政府有可能让房地产国企接手二级开发，但结果也不容乐观，很有可能是更大的库存和更高的债务。城市更新与城市财政之间这种相关性是间接的、隐性的和长期的。城市规划专业人员不仅要认识到这个关联以及相关的财政风险，也有义务让政府决策者明白这个关联，尽力避免实施低效无效的城市更新项目。

2024 年3月中央政府发布的《2024 年国务院政府工作报告》明确提出要防止低效无效投资。做到这一点并不难，我们有技术手段在城市更新行动中避免低效无效投资问题的发生，这就是投资项目可行性研究和审批流程。城市更新项目投资量大，往往涉及公共投资，有必要对其做严谨的经济、财政和财务可行性评估，并在评估的基础上优化项目设计，为实施决策提供可靠的科学依据，保证予以实施的项目在经济上有活力、财政上可持续、财务可行、社会可接受和环境可持续。中央政府对于大型公共投资项目一向都要求做可行性研究，作为政府审批项目的基本依据。国家发展和改革委员会发布的《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023 年版）》对政府投资项目可行性研究有明确的要求。笔者认为，城市更新已成为我国城市空间发展的一条主要路径，地方政府应该做出规定，要求大型城市更新投资项目做严谨的可行性研究，并实行严格和透明的外部专家审核机制，以防止低效无效投资的出现，避免地方财政的亏损。