何子张：城镇化稳定发展期之“三大转变”——家庭城镇化、资源资产化与城市运营

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

作者 | 何子张  厦门市城市规划设计研究院有限公司副院长、教授级高级规划师

 近日召开的中央城市工作会议明确指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张增长阶段转向存量提质增效为主的阶段。我们需要深刻认识中国城镇化发展的阶段的独特特征，转变城市发展理念、转变城市发展动力和转变城市工作重心。

1 转变城市发展理念：从“劳动力城镇化”到“家庭城镇化”，建设人民城市

2024年我国城镇化率达到68%，进入城镇化稳定发展阶段。改革开发以来，中国城镇化快速增长期的重要特征是“劳动力城镇化”，即城市源源不断的从乡村地区吸纳剩余劳动力。城市快速扩张的同时造就了制造业大国，也形成1.3亿的进城农民工，其中在就业驱动的城市群和大都市圈，举家外出的比例仅20%左右，有很大比例是劳动力在城市工作，父母、配偶和孩子在家务农和就学的分居模式。“劳动力城镇化”形成孤身在城里打拼，挣钱回乡养家盖房的低效积累模式，也造成留守妇女儿童等巨大的社会问题，更不利于拉动消费形成内循环。推动“家庭城镇化”是转变城市发展理念，更加注重以人为本，建设人民城市的具体体现。 “家庭城镇化”是新型城镇化的重要特征，也是推动城乡协调发展，实现乡村振兴的工作方法。特别是在大中城市地区，要加大力度为农民工保障性住房供给和公共服务共享，比如为在城市稳定就业一定时期的农民工供给可支付的健康住宅，支持农民工直系亲属投靠落户，并公平共享就医就学等城市公共服务。稳定的家庭生活更有利于人力资本积累，更有利于拉动消费，扩大中产阶级，强化内循环。初步估算既有农民工实现“家庭城镇化”，中国城镇化率将逼近80%，并大大提升城镇化的质量。推动“家庭城镇化”对流入地城市可以培育更为庞大的消费市场和稳定的劳动力供给，从而提升城市竞争力。对留出地的乡村地区，可以提高人均自然资源占有水平，促进农业规模化经营和生态经济发展。当然，推动“家庭城镇化”还需要“资源资产化”的配套制度变革。

2  转变城市发展动力：从“土地财政”到“资源资产化”，推动特色发展

“土地财政”作为地方政府的重要收入来源，成为快速城市化时期中国城市发展重要的融资来源，曾经是助推中国发展的重要动力。随着近年来房地产下行，依靠“土地财政”驱动城市发展已经难以为继。

2018年国务院机构改革后，统一行使自然资源资产所有者权益是自然资源部门的重要职责。自然资源作为城乡发展的要素，通过制度创新和技术创新实现“自然资源资产化”，将构筑中国城市发展的新动力，实现特色发展。

首先是以国土空间规划和自然资源要素高效配置实现自然资源资产化，通过优化国土空间格局，强化三生空间融合发展，明晰分区空间准入规则和项目落地的详细规划指引，营造城乡空间与自然人文和谐共生的人居图景，彰显城市特色。在农业空间和生态空间，要以国土整治和生态修复为工作抓手，促进自然资源适度规模化经营，推进自然资源组合供应，创新开展点状供地，实现农业空间和生态空间高质量发展。

其次，按照建立全国统一大市场的目标，畅通城乡资源要素流动的机制。如对在大中城市稳定就业的农民工，可以将其耕地、林地和宅基地等自然资源长租或出售给地方国企，作为农民工购买保障性住房的启动资金，所在城市分享其腾退出来的建设用地指标。

其三，要高度重视城市公共空间资源得复合利用和存量空间资产的盘活运营。通过规划、政策和技术标准创新，推动公园广场、高架桥、人防洞、市政设施等的复合利用，更好地服务民生，激发城市发展活力。当前地方国企掌握大量的空间资源如公房、厂区、储备用地等，有很多还属于低效使用甚至闲置状态。盘活运营好这些存量空间资源，将成为推动城市发展的新动力。要调整国企的绩效考核体系，强化国企存量空间资源的盘查和评估，加强国企的“城市运营”能力建设。 

3 转变城市工作重心：从“空间生产”到“城市运营”，提升城市治理能力

在快速城镇化发展阶段，城市空间建设是城市工作的重心。只要生产出新的空间，就能推动城市发展。进入城镇化稳定发展期，已经出现各类空间过剩的现象，仅仅依靠供给新的空间，反而有可能增加新的城市债务。在新发展阶段，城市工作的重心转向城市运营，更加强调从提升城市整体性、宜居性、安全性和智慧化的角度策划新城市建设项目，开展城市更新运营工作。

首先更加强调城市运营体系的构建，构建从空间资源资产识别、评估、场景策划、产业导入、投融资模式测算，再到规划、建设、运营的城市运营体系。建立运营前置的项目决策程序，资源规划系统要补足运营策划的能力。

其次是建立政企合作机制，转变政府职能，从直接决策项目建设更多得转向法规政策供给、开发运营评价和财政管理体制改革，相关职能部门要更加注重公共产品和服务标准体系的构建。

其三是更加重视城市运营商的培育，特别是培育有竞争的地方国企，从原来的专项运营服务商培育为综合运营服务商。

最后要高度重视公共空间资源的盘活运营，这需要规划和用途管制政策的支持，比如允许文化体育设施进入公园绿地，支持广场空间的复合时空使用。