处理好三大矛盾是户籍制度改革关键

□彭 澎

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》是一个户籍制度改革的顶层设计。从改革的路线图角度来看，必须要由年内将出台的《居住证管理办法》来配套；从改革的时间表来看，到2020年实现1亿农业人口转移到城镇，不仅总量大，而且各地的进度及具体细则十分重要。在我看来，《意见》的实施将面临三对矛盾，都涉及公共服务均等化问题，解决得好不好直接关系到户籍制度改革的成败。

农民能否真的在城市利益与农村利益之间做自主选择

首先是农民能否真的在城市利益与农村利益之间做自主选择。按照《意见》的要求，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。这“三权”是受《物权法》等法律保障的权利，对于进城落户农民是否有偿退出“三权”应该充分尊重农民的意愿。

这就出现了一个问题，进城落户农民可否同时享有城市利益和农村利益？之前，在重庆等地实施过“土地换社保”的做法，也提供三年过渡期，即过渡期内可以放弃进城回到农村。但如果不把“三权”的放弃作为进城落户的条件，不仅进城农民拥有双重身份，而且对城市居民也是一种不公平。因为进城落户农民可以享受户口或居住证所承载的子女入学、医疗保险、创业就业扶持、住房保障、养老保险、社会救助等公共服务和社会福利，却又保留着“三权”的保障和收益。这就可能从一个极端走向另一个极端，也不利于农村土地的节约集约使用。

我认为，设置一个过渡期还是比较现实的。如三年之内同时享有城市利益和农村利益两种待遇，但三年之后必须做出选择，拥有一种利益的前提是放弃另一种利益。当然，转让“三权”可以是有偿的，这样可以让进城落户农民有购房、安家、创业等的“第一桶金”，对于腾出来的“三权”可以在农村一定范围内流转或转让。

户口与居住证两个身份体系的衔接和区别

其次是户口与居住证两个身份体系的衔接和区别。《意见》提出，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。显然，体现居民身份待遇和公共服务、社会福利享受多少的有户口本与居住证之别，而不是简单的“社会服务均等化”或“市民化待遇”那么笼统。某种意义上讲，居住证的设计就是在获得户口所体现的完整公共服务与社会福利之前，还有一个部分享受这些市民化待遇的层次或阶段。

据称，建立居住证制度是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。目前，公安部已经形成了《居住证管理办法》草案，今年将出台。

在我看来，居住证制度这个“过渡性的制度安排”将存在相当长的时期。因为我国不可能很快缩小城乡差别，很多大城市也无力承担过多的人口涌入，更何况有些农民工很可能不打算永久在城镇居住。

广东是从2010年在全国最早实施居住证制度的，4年来发放居住证4872万张，而全省只有3000万流动人口。如果考虑到一部分人没办居住证，可以判断，有相当一部分流动人口离开了广东。或者说，暂住证改为了居住证，但一些流动人口也仍然是“暂住”的。而这部分“暂住者”或还不确定是否要取得户口的“进城不落户者”，也需要一些公共服务和社会福利，尤其是子女入学、公租房、出入境等社会服务。这就是居住证要发挥的功能。

人往大城市走与政策鼓励发展小城镇的矛盾

再次是人往大城市走与政策鼓励发展小城镇的矛盾。《意见》根据十八届三中全会的精神，进一步明确指出了四类城市的定位。形象的表述是：小城镇“基本没门槛”，中等城市“门槛较低”，大城市“降低门槛”，特大城市建立和完善“积分入户”制度。

问题是，农民工蜂拥而至的是特大城市和大城市，这与户籍制度改革引导的方向恰恰相反。统计数据显示，全国有一半农民工集中于十大城市，其中1/4又集中于前四大城市。根据国家统计局公报，全国农民工总量为2.69亿人，其中，外出农民工1.66亿人。理论上，只有那1亿本地农民工可能在小城镇进城落户。当然，广州、深圳以及珠三角的中心镇对入户也有严格限制，而粤东西北地区的小城镇很难吸引外来农民工入户。

根本上，这里既有缩小地区差别问题，也有医疗、教育、文化等资源向中小城市转移的问题。试想为什么美国的中小城镇能吸引人，就是因为城乡差别不大，很多好大学、名医院都建在小城市。这就涉及我国城镇化路径的重新调整的问题了。

（作者系广州市社会科学院研究员）