导读

土地用途管制制度作为土地管理制度体系中核心和基础的组成部分，其确立与发展的过程是我国土地管理制度演进历程的重要一环。在“空间治理现代化”“农村土地制度改革”“全域空间用途管制”等土地制度改革大讨论的背景下，探讨土地用途管制制度在我国土地管理制度体系中的地位、未来趋势走向及优化路径意义重大。

制度演变：历史选择之势

新中国成立之初，我国曾实行过几年短暂的土地统一管理体制。随着社会主义改造的完成，加上前苏联模式的影响，我国政府的土地管理观念发生了根本性的改变，农、工、商生产管理与经济组织模式的分散导致多头分散的土地管制模式开始出现。改革开放后，我国的土地管理逐渐由“多头分散”的管理模式向“统一的分级限额审批”的管理模式转型。尽管建立起了一套建设用地的审批管理体系，但它却无法有效地控制建设用地的扩张与耕地的流失，更严格的土地管理制度呼之欲出。1998年，修订后的《土地管理法》第一次以法律形式将用途管制确定为我国土地管理的根本制度。30多年的实践表明，土地用途管制制度通过强制性限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，建立起一个结构合理、运转有力的土地公权力体系，并确保了土地利用有秩序地展开。然而，从更长的时间维度来看，政府管制行为的实质是现代政府社会治理职能角色的定位匹配，这也正是处于转型期的我国制度变迁的核心问题。

趋势判断：未来均衡之道

价值重塑：从“单一保护”向“多重目标”演变

当前的土地用途管制制度无论是从土地利用基本方针的制定，还是规划指标的确定，都表现出了以“耕地保护”为中心的基本价值选择，这种价值定位与我国土地用途管制制度演变的背景有关，但耕地保护是否应成为土地用途管制制度的最优位、甚至唯一的价值追求，值得商榷。新时期，随着公民的财产权和法律意识增强，因物的归属调整和利用而产生的民事关系行为，正成为用途管制领域与《物权法》衔接时制度讨论的重点。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对自然生态空间用途管制制度建设做出了明确部署。原国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》，更是构建了覆盖全部自然生态空间的开发保护制度框架。土地用途管制路径的价值依赖再也不是单一的“耕地保护中心”，而应逐步转向注重经济、社会和生态效益的统一。

领域整合：从“各自为政”向“全域统筹”演变

为实现自然资源的统筹利用，中央对国土空间用途管制有着一系列的部署和要求。在管理平台层面，2018年，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，进一步整合自然资源管理平台，要求在新组建的自然资源部的领导下，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。在运行平台层面，从2013年中央城镇化工作会议上提出，探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”。到2016年，国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求“加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一”。可以看出建立国家空间规划体系的思路越来越清晰，其中的核心趋势就是通过统一的空间资源管理平台和“多规合一”的运行平台，构建全域统筹的空间用途管制制度，实现空间治理现代化。

重点突出：从“科学规划”向“保障实施”演变

如何发挥土地用途管制制度的资源配置基础性作用，适应市场需求的不断变化，真正体现土地用途管制制度参与城乡社会治理的韧性，就需要土地用途管制制度在技术层面既要有科学性又要有很强的实施性。在此背景下，土地用途管制的实施策略成为空间发展理念落地和土地资源配置的实际之重。当前，保障实施策略得以顺利运行的法制化建设较为滞后，亟须在法律层面明确各级国土空间规划作为空间用途管制的唯一合法性平台的定位，制定各类空间规划编制和管理的规范；同时，建立规划实施的评估、跟踪和反馈机制，减少规划“选择性”实施的问题，对“总体规划—近期规划—年度规划”的衔接实施考核机制，强化规划在时序上的安排和保障措施。

方式灵活：从“计划控制”向“规划引导”演变

土地利用总体规划构建的“土地规划—计划—供应—监督—执法”等体系，形成了从中央到地方刚性较为突出的土地行政管理体系。这对于我国处在工业化和城镇化的快速发展阶段，解决人多地少、人地矛盾突出的问题，有其合理的一面，但“刚性有余，弹性不足”。如何跳出传统的“命令—控制”思维，更多地趋向于更具弹性和民主观念的市场化管制，加强规划实施监测和评估调整，变静态规划为动态规划的呼声越来越高。一方面，在规划中明确规定未来比较确定的部分，如生态环境和历史文化遗产保护的规划，地方应该严格按照中央政府规划实施执行，并坚持贯彻；另一方面，对于一些在未来难于把握的部分尤其是因市场经济的不确定性所带来的各种变化，允许通过科学评估和法定程序对规划方案予以适当调整或补充。此外，如何在管制体系中体现政府与公众利益的协调性原则，提出政府与市场管制边界的确定性问题也是未来土地用途管制制度演变的趋势之一。

未来优化：改革提升之术

推进全面改革的方针

长期以来，农地外部效益被直接视为一种“公共利益”，而外部效益的供给者——农民合理的产权收益和补偿却没有得到应有的重视。在法制改革方面尤其要改变这种长期以来对土地权利人的权利保障不够的现象，坚决防止由于空间发展权限制的“规划致贫”现象。同时，作为管制平台的规则制定和行为准则要公开、透明、科学，否则可能导致管制结果不公平、不公正，在此基础上实行的用途管制也不为社会所认可。

实现两个维度的统筹

规划是《土地管理法》赋予土地用途管制制度的法定化运行平台，为实现用途管制制度的平稳高效运行，就必须在“空间”与“时间”两个维度上，实现好统筹。在空间维度上，以国土空间总体规划为统领，以全域全要素管控为出发点，以各专项规划为支撑，构建“总体规划—单元规划—控制性规划”统筹城乡建设和山水林田湖草自然资源保护的多规合一空间规划体系。在时间维度上，统筹规划和计划运行机制，充分发挥计划的调控功能，控制土地在不同用途间转换的规模与时序，实现“总体规划—近期建设规划—年度计划—详细建设规划—项目审批”的全流程规划和计划实施管理体系。

坚持管理手段的统一

空间用途管制的对象是各类空间“要素”在区域内的整合体。构建行使空间用途管制职责统一的管理体系就必须坚持统一的“调查—确权—监测”空间要素管理手段，实现要素配置的闭环。首先，坚持统一的自然资源调查现状和规划分类技术标准，形成“一张底图，一本底数”；其次，坚持统一的自然资源确权登记制度，理清各条线“一资源，多权多证”、“有资源，无权证”的现状。最后，坚持统一的自然资源信息监测执法平台建设，行政执法是国家机制运行的最后环节，也是政策实施成败的关键。

多视角细化管理制度

一要细化空间用途管制分区，通过多年的规划运行，区划理论深入人心，但随着用途管制领域的扩大与整合，对应的用途管制分区也必须更加细化；二要细化各级政府职能，明确各级政府职权考核目标；三是细化行政审批流程管理，建立分级分类的管理体系，同步减少用地审批保送层级，合并繁琐的用地预审和选址预审等业务流程；四是细化用途管制保障机制，建立用地计划与用途管制效益评估调整考核机制，建立用途管制业务培训和人才队伍交流机制。