中国的城市规划积累了丰富的经验，但是在总结经验时发现，无论是计划经济下的传统规划理论，或者是西方的当代规划理论，都难以完全适用于中国的规划实践，因此出现了“建立符合中国国情的城市规划理论”的普遍呼声。由是引发了两个问题：第一，从城市发展及规划的角度来看，什么是当代的中国国情？第二，什么样的城市规划理论才能够符合当代中国国情？

1980年进行经济领域的改革时，时任国务院副总理陈云提出：市场调节与计划指导的关系就像“鸟和笼子”，市场经济（鸟）的运作要受到国家计划（笼子）的制约。本研究把“笼鸟关系”推展到国情与公共政策的关系，认为国情对包括城市规划在内的公共政策具有制约作用，两者又有动态的互动，作为公共政策的规划理论是受国情制约的“笼中之鸟”。

1 “笼鸟关系”：国情与公共政策关系的理论框架

（1）“笼鸟关系”理论讨论“主体（鸟）”和“对主体的制约（笼子）”的关系，两者有主次之分，同时又有动态的互动。在公共事务中，“笼鸟关系”的基本结构是公共政策（鸟）受到国情（笼子）的制约，但两者有动态的互动。例如在改革开放初期，新引入的市场经济（公共政策）受到计划经济（当时国情）的制约，计划经济是两者中的主要方面。但随着经济发展，传统计划制度受到市场经济成功运作的倒逼，本身也进行了改革。近年来提出“把权力关进制度的笼子里”也是一种“笼鸟关系”：权力运用（公共政策）必须受到制度（国家规制）的制约。而为了管好权力，制度本身也在通过顶层设计的改革不断完善，两者同样有主次关系及互动作用。

（2）国情制约着一切公共政策，脱离国情的政策无法推行，或很快失败。而长期稳定的公共政策也可能影响国情，进而影响新的公共政策。经济改革成功而成为世界第二大经济体的中国，不同于1950年代人均GDP仅几十美元的中国，社会经济政策必然有巨大改变，故公共政策是与时俱进的。

（3）国情是一个大概念，可以分成两大部分。

第一部分是相对稳定、变化很少或几乎不变的因素，包括两个方面：

其一是物质性条件，即“自然性因素”，如一国所具有的全球区位、地形地貌、地下资源及气候条件等客观条件，是“先天给定的”基本国情，无法改变；

其二是文化性特点，即“国民性因素”，是民族国家的DNA，以观念体系为主体，基于一个国家的文明根源、历史演绎、信仰传统等，具有强大的历史惯性，这是国情中深层次的隐性大背景。

这两方面的因素往往有关联。先天性的物质条件可能影响国民性的形成，例如小国和大国、年轻国家和古老国家文化的差异，都可能与形成国情的先天条件有关。

国情中的第二部分是可变的因素，可称为“现时性因素”，包括某个历史阶段的国家体制、主导意识形态、经济发展水平以至当时决策集团的特点等。这部分的国情是动态的，可能随着国家内部及外部世界的变化而变化。在国家内部，执行成功的公共政策可能对“现时性因素”发生影响，例如成功的经济政策使国家的实力、民众支持度、国际影响力等发生改变，从而影响国情；外部世界的变化，如国际政治、经济、社会、生态环境的重大变化，也可能导致“现时性因素”变化，从而影响国情。

（4）国情中各种因素对公共政策的制约程度、影响大小、影响途径有不同。“现时性因素”往往表现出直接的、显性的影响，如当代的国家体制、意识形态、经济水平、决策集团等，对公共政策有比较直接的作用；而“国民性因素”则具有深层的、隐性的影响，它们能加强固有文化基因对民众及决策者本身的影响，间接而深刻地制约公共政策；“先天性自然条件”则为公共政策的制定奠定了稳定的物质基础，也成为难以逾越的客观制约。

（5）“国民性因素”作为民族国家的基因，代表了一国的传统文明，是形成国情最深刻的内核。汤因比认为当代世界有五种文明社会：西方基督教社会，俄罗斯及东欧东正教社会，伊斯兰社会，印度社会，以及包括中日韩越在内的远东社会；任何文明形态都具有三个侧面：政治、经济、文化，其中文化是文明的精髓。由此可以把文明的结构分成三个圈层：核心是文化，外围是制度，最外层是技术圈层。文化圈层构筑了传统价值观，是规范性的，对文明影响最大；制度圈层以制度来维护传统价值观，是程序性的；技术圈层为传统价值观的传承提供经济基础及技术工具。

（6）现代国家的核心价值取向及基本国家制度的最高宣言是宪法。宪法是一个历史时期内国情的综合宣示，也是该时期所有公共政策的基本制约。从历史的长河来看，宪法根植于深层的“国民性因素”，其当代应用则突出“现时性因素”的影响。2018年颁布的《中华人民共和国宪法（2018年修正）》第一条阐明：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”该宪法也规定了中国土地的公有制。这些都是对当代中国国情的全面综合，决定着所有公共政策及依法治国。

2“笼鸟关系”和城市规划

城市规划作为一种公共政策，同样受制于国情。影响规划工作的国情同样由稳定的以及可变的因素组成，因此讨论规划理论应该包括两方面：出现某个规划理论时的国情，以及该理论本身。规划理论的演化有一定的自身延续性，反映了其学理性；但更是因应国情变化的结果，反映了其政治性。

讨论中国规划理论，需要分析中国的自然条件及中华文明的文化基因（稳定性因素）、当时的政治经济体制（现时性因素），当时的外部条件（现时性因素），以及三者对规划理论的影响。笔者曾提出当代中国规划理论受到三方面的影响：中国传统人文哲学观念、1949年以来城市建设的实践、1980年代后西方的规划理论。三者的影响方式及影响力不同，其中，1949年以来城市建设的实践具有最主要的影响。社会主义公有制及执政党由上而下的决策体制是中国最重要的国情，也是最主要的现时性因素，由此决定了当代中国规划理论的主要特点——政策性。规划作为行政工具必须落实执政党的决策，规划理论必须具有明确的政策性，这正是当代中国规划理论的特色。如果说，西方规划理论长于分析问题的根源而短于解决问题的办法，那么中国规划理论的政策性则保证了中央政府决策的落实。

以儒家学说为主体的国民性因素反映了中国深层的文明基因，例如：提倡集体至上而个体克制；要求服从既定规则；要求执政者以民为本、以仁治国；同时承认层级社会，各安所位，各尽所职；重视后果而忽略手段等。故规划工作有对下关注民生问题、对上遵循既定决策、结果导向而轻视程序的特点。

现代西方规划理论对中国规划的影响则属于外部因素（现时性因素），影响程度小且有限，也更有可变性。

国情对城市规划的影响体现在确立发展目标、目标的排序特别是达到目标的途径等多方面，中国和西方的规划工作因此有相当的差异。

3 西方语境下的规划：西方规划理论及其文化基因

对于规划理论的分类，法鲁迪提出“规划中的理论”（theory in planning）和“规划的理论”（theory of planning）的区别，前者侧重实体性，后者侧重价值观及程序性；弗里德曼又补充了第三类规划理论，即“关于规划的理论”（theory about planning），关注规范性及对规划本身的反思与批判。根据“笼鸟关系”模型，这三类规划理论分属于文化、制度、技术三个圈层。其中，实体性规划理论属于技术圈层；程序性规划理论属于制度圈层；规范性规划理论属于文化圈层（图1）。

图1 | 西方城市规划理论演进的“笼鸟关系”模型

资料来源：笔者自行绘制。

西方城市规划理论的形成与发展是一个由文化决定，受制度规制，并落实在技术上的构建过程。本研究在简要回顾19世纪以来西方城市规划理论的演化的基础上，重点探讨现代自由主义及现代理性主义这两个西方文明共同基因的影响。

现代西方规划理论试图在个体自由和政府干预之间建立平衡，基础是“积极自由”，即有公众授权的政府依法干预。从质疑理性规划的精英包办，到提倡公众参与及协作规划，从中都可发现现代自由主义的基因。理性主义是西方规划理论的又一核心。但历史证明田园城市理性改造世界的理想无法实现，留给后人的只剩下花园城的形式；功能分区是应对工业时代环境污染的理性举措，但机械地分割城市功能不适于后工业时代，今天人们认识到城市的复杂性多样性，提倡更加人性的功能混合使用。二战以后，现代自由主义与现代理性主义对规划理论的影响曾经达到巅峰，此后出现了向后现代规划理论的转型。形成西方规划理论的文化、制度及技术圈层的思想根源，代表了西方文明的国民性基因，影响了不同时期的西方规划理论。

4 讨论：基于“笼鸟关系”模型对当代中国规划理论的初步认识

构建当代中国的城市规划理论是一个宏大的命题，本研究提出以下初步认识。

（1）中国当代规划理论具有根据国情变化不断调整的特点，所以当代规划理论是一个开放的动态过程，而不是一个终极结论。任何时代的规划理论都是当代的规划理论，没有永久不变的规划圣经。

（2）研究当代中国规划理论要考虑国情中稳定性因素及可变性因素两方面的影响。现时性因素是与时俱进的，其影响有一定时效性；稳定性因素的影响更加内在，与规划理论的学理性有更密切的关系。

（3）当代中国规划理论不可能是一篇文章或一部著作，而是由一系列跨学科文章组成的合作成果。

（4）当代世界各国面临的问题有异同，但是在一定程度上当代的城市问题具有现代社会的共性，当代城市规划理论也因此具有一定程度的普适性。构筑当代中国城市规划理论时，重温“人居III”的相关决议是有益、及时且可行的。

本文撰稿：张庭伟

原文介绍

《国情·公共政策·规划理论——城市规划理论及“笼鸟关系”》一文，刊载于《城市规划》2022年第 10 期，第7-17页，第38页。

张庭伟，美国伊利诺伊大学城市规划系荣休教授。

于  洋，中国人民大学城市规划与管理系副教授，本文通信作者