导读

2023年9月23日，2022/2023中国城市规划年会在湖北省武汉市隆重开幕。在全体大会上，国家发展改革委社会发展司副司长、一级巡视员彭福伟作题为《提升公共服务承载能力，建设高品质生活城市》的报告。

彭福伟  国家发展改革委社会发展司副司长、一级巡视员

彭福伟副司长结合近年来国家发改委面向新时代，建设高品质生活城市的具体实践，围绕提升公共服务能力，从三个方面阐述了如何提升公共服务承载能力，建设高品质生活城市。

一、建设高品质生活城市为什么要提升城市公共服务承载能力？

党中央国务院高度重视城市发展工作，习近平总书记曾多次强调“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活空间”。党的二十大在深刻把握城市发展的基础上，明确提出：“坚持人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，并要求“打造宜居、韧性、智慧城市”。“提升城市公共服务承载能力”是落实新时代新阶段党中央关于城市部署的重要工作，也是适应新时代城市发展的现实需要，概括起来有三个必然要求：

1.适应人民群众美好生活需要的必然要求

群众的需求是牵引城市公共服务方向的根本因素，当前群众需求已经从基本生存性需求转向对品质化美好生活的需求，呈现出“优质化、人性化和个性化”的新特点。“优质化”表现在从“有没有”到“好不好”，人民群众对幸福生活的定义更丰富，对民生保障和社会公共服务质量的标准要求更高；“人性化”表现在从“差不多”到“更舒心”，人民群众不仅满足“有”和“好”，期待获得的公共服务更有“温度”、更有尊严；“个性化”表现在从“都一样”到“求不同”，更关注个体特殊需求的满足，希望公共产品和服务有更多选择。城市是人民群众主要居住的生活空间，也是优质公共服务资源的聚集地，群众美好生活的需求需要高品质的城市公共服务体系予以回应。

2.适应城市功能向生产生活多元转变的必然要求

城市功能随着经济社会发展的转变而转变。在农业经济时代，城市主要承载了贸易交换、行政管理、军事防卫等功能。在工业经济时代，工业生产功能主导了城市的发展，以厂为城的工业城市大批兴起。在信息经济时代，单一生产功能的传统型城市已经难以满足群众的需求，城市生产功能不断弱化，生活功能逐渐凸显。城市不仅是一个生产空间，更是一个生活空间。未来城市发展必须向兼具生产生活多种功能的功能复合型城市转型，不仅要向群众提供更多的就业机会，更要提供更优质的生活空间。

3.适应城市间分化发展趋势的必然要求

截至2022年，我国常住人口城镇化率达到65.2%。在新发展阶段，城镇化进程仍然持续，城镇化动力依然较强，农民进城仍然是大趋势，但是城镇分化发展态势渐趋明显。不同类型的城市面临不同的成长烦恼。特大城市优质公共资源集中，对周边人口虹吸效应显著，人口过快涌入导致城市公共服务供不应求。中小城市综合承载能力较弱，城市公共服务带动能力不强，部分小城镇甚至出现了人口流失的现象。因此，城市之间分化发展将在未来持续较长一段时间，优质高效的公共服务承载能力将是决定城市能否在未来发展中脱颖而出的一项关键因素。

二、建设高品质生活城市需要重点提升哪些城市公共服务能力？

新时代新阶段，我国城市发展面临一系列的新问题和新挑战，需要重点突出、有针对性地提升城市的公共服务能力。概括起来讲以下三方面有待提升：

1.社会风险挑战增多，城市韧性发展能力有待提升

现代社会充斥着各类风险。由于人口空间高度聚集，经济社会系统复杂等原因，城市面临的风险挑战更多、更大，也更严峻。

（1）新旧风险并存。城市面临着极端天气引发的城市内涝等传统性风险，也面临着非传统风险，传统风险与非传统风险叠加交织相互催化；

（2）风险溢出效应增强。现代社会是一个人口大规模、广地域流动的社会，城市是人口流入和流出的关键节点，风险将随着人口的流动突破固有边界，向全社会蔓延；

（3）风险放大效应增强。在自媒体、移动互联网时代，风险在流动中扩散，也在扩散中不断放大，社会风险的放大倍增效应越来越强。

近年来，一些城市发生的风险事件表明：当前我国部分城市发展的韧性和抗风险能力还不能适应不断增强的不确定性，未来还需要在城市防灾减灾、公共卫生防控救治等方面下更大功夫，提升城市抵御冲击能力，切实保障城市正常运转和人民生命健康、财产安全。

2.群众生活方式深刻转变，城市休闲服务能力有待提升

随着人民生活水平的提高，休闲已经从“奢侈品”变为“必需品”，成为美好生活的刚性需求。作为人民群众生活的主要载体，城市对文化、旅游和体育等功能的需求也越来越强。近年来，“博物馆热”持续升温，不少博物馆成为网红打卡地。今年，city walk（城市漫步）深受广大青年朋友的喜爱。在后疫情时代，人们的健身方式从聚集性、封闭性的室内运动逐步转变为开放性、多样性的户外运动。群众对城市健身场地和空间的需求逐渐增多，目前城市的休闲服务供给略显不足，休闲服务矛盾亟待缓解。各地城市要积极回应群众休闲服务需求，结合城市更新，积极推进旅游休闲城市和街区建设，着力完善城市文化体育设施，不断拓展城市休闲空间，提升城市休闲服务能力。

3.城市老龄化问题凸显，城市养老服务能力有待提升

随着全国老龄化程度加深，城市老龄化问题逐渐凸显，对城市养老服务能力提出了更高要求。

（1）城市老龄化程度加深，城市老龄化问题不容忽视。

（2）家庭养老能力减弱。城市家庭小型化趋势明显，家庭养老功能难以满足老年人的需求。

（3）随迁老人养老问题急需关注。随迁老人面临着异地医保报销难、公共服务难、城市生活融入难等生活上的问题。因此，未来一段时期，城市社会化养老服务需求、照护服务需求将大幅增加，需要各地城市在老年助餐、适老化改造等多个方面发力。

三、新时代新阶段如何提高城市公共服务承载能力？

新时代新阶段提高城市公共服务承载能力是涉及能源、设施和机制等方面的系统工程，应坚持系统思维，统筹兼顾，综合发力，重点要做好以下四个方面的工作：

1.补齐城市公共服务设施短板

良好的服务设施条件是公共服务能力提升的基础。“十四五”以来，国家发改委充分发挥中央预算类投资的引导作用，组织实施了一系列社会领域的重大工程，支持各地城市改善公共服务设施条件，取得了积极成效，例如：支持85个城市开展儿童友好城市建设，实施普惠养老托育城企联动专项行动，实施全民健身设施补短板工程，推动106个完整社区建设试点，逐步补齐群众急需的养老、托育、家政、健身等公共服务设施短板。下一步我们将认真贯彻党中央国务院的决策部署，聚焦群众“急难愁盼”问题，认真组织实施好社会领域的重大工程，积极支持城市改善，提升公共服务能力。

2.加强公共服务人才培养

服务人才短缺是制约当前城市公共服务能力提升的关键因素。近年来，我们会同有关部门在公共服务人才培养建设方面做了不少工作。例如：实施了“家政36条”，实现100万以上人口城市家政实训能力全覆盖，累计开展家政岗位培训650多万人次。下一步，我们将会同有关部门多措并举，在公共服务人才培养方面下功夫。

第一，健全公共服务从业人员教育培训制度，定期组织职业培训和业务轮训，提高公共服务专业化属性；探索公办与非公办公共服务机构在技术和人才等方面的合作机制，对非公办机构的人才培养、培训和进修等给予积极支持。

第二，进一步完善统一开放、竞争有序的人才资源市场，积极探索人才服务模式，促进公共服务人才有序流动和合理配置。

第三，家政服务人员、快递小哥等灵活就业人员是城市公共服务的从业人员，优质高效的城市公共服务离不开他们的付出。未来城市规划不仅要有高楼大厦，还要给他们留出生存和发展空间，为他们安心留在城市、服务城市提供更多的便利。

3.系统提升城市公共服务效能

提升城市公共服务效能不仅需要持续的资源投入，更需要内部挖潜，在改善体制机制上下功夫。

第一，改进服务享有机制。探索改革现有申请审核的服务项目机制，逐步完善，精准到服务，主动响应的公共服务机制，实现从“人找服务”到“服务找人”转变，这需要城市信息化技术的支撑。

第二，着力提升服务便利性。近年来我们会同有关部门推动了80个试点城市的“一刻钟便民生活圈”建设，推进便利店、餐饮店等便民服务进社区和居民点。近期，我们在研究城市社区嵌入式服务设施建设。通过在城市社区和小区公共空间嵌入相应功能性设施和设备性服务，更好地满足社区居民公共服务和美好生活的需求。下一步，我们将逐步推广“一刻钟便民生活圈”的经验和做法，积极做好城市社区嵌入式公共服务设施建设工作。在公共服务设施资源的物理空间安排上，与人口的分布更契合，把公共服务的资源建在老百姓的家门口。

第三，推动服务重心向基层下沉，强化街道、乡镇、社区的基本服务职能，加大基层人、财、物的保障力度，持续改善教育、医疗等公共服务设施条件，推动基层公共服务平台统筹发展，共建共享。

4.推动城市公共服务多元供给

进入新发展阶段，人民群众的需求弹性更大，个性化和多样化特征更加明显，政府要做好公共服务供给的领航员，充分运用财税补贴等手段，调动各方参与公共服务的积极性，加快构建公共服务多样化格局。

第一，深化事业单位改革。加快推进政企分开、事企分开、管办分离，聚焦普惠性、基础性、兜底性公共服务的需求，引导社会资源参与公共服务供给。

第二，鼓励社会力量参与。放开放宽准予限制，推动公平准入，鼓励社会力量，特别是民营经济，通过公建民营、政府购买服务等方式参与公共服务供给。

第三，支持社会组织发展。大力培育发展面向社区居民提供各类公共服务的社区组织，逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模。

第四，发挥国有经济的作用。进一步明确国有经济参与公共服务的领域和条件，推动国有资本在推动公共服务、经济能力建设和公益性服务等领域发挥更大的作用。

彭福伟副司长总结道，高品质城市离不开高水平城市规划引领，提升城市公共服务承载能力离不开高水平的城市规划支持。特别是在城市发展的新阶段，城市开发的边界已划定，城市建设的方式由增量扩张转向存量挖潜，城市更新必须常态化。城市建设公共服务设施，提升公共服务能力面临着更加难解决的问题，对高水平城市规划的需求也越来越多、越来越高。在此，彭福伟副司长呼吁中国城市规划学会和城市规划界的专家学者能积极参与到城市公共服务体系建设工作中来，共同创建城市美好的明天。

报告整理人：李敏

*本文根据现场报告整理，已经专家审核。