导读

3月13日，国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会审议根据中国共产党十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》形成的《国务院机构改革方案》。方案提出，组建自然资源部，作为国务院组成部门。

就此，中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠在《城市规划》2018年第3期的“编者絮语”中提出，国家将各种“空间”规划加以整合，一方面使市场在资源配置中起决定性作用；另一方面，以空间规划为抓手，更好地发挥政府的作用，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

今年“两会”的诸多议程中，规划界最为关注的是会议通过的国务院机构调整方案：组建自然资源部，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等加以整合。

根据这一改革方案，新组建的自然资源部将对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责等。国家希望通过这次改革，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

建国六十多年来，城乡规划的职能基本上一直呆在“建口”，无论是国家建委、国家城建总局、城乡建设环境保护部、建设部、住房城乡建设部，都离不开一个“建”字，虽然外界称呼城乡规划为“建设规划”时，规划师们会颇为不快地辩解：我们不只是关于“建设”的规划，我们是综合性的关于土地和空间资源如何合理使用的科学；然而，这回把城乡规划管理职能划归“资源”部门，规划师们又觉得感情上转不过弯来：我们不只是关于“资源”的规划，我们是关于人、关于社会、关于人居环境的科学，似乎只有成立一个“国家规划委员会”才是解决办法。

笔者无意对这些观点加以评述，其实早在十多年前主持的一项研究中，笔者就第一次一一列举了八十多种法定规划，以及各种规划之间交叉重叠、叠床架屋、甚至相互掣肘的诸多弊端，明确提出应该制定《中华人民共和国规划法》，统一协调和规范各类规划工作，大幅度精简按条条编制的部门（专门）规划，在各级各类综合性规划的基础上进行合理整合，一级政府、一个规划，在中央和地方事权合理划分的基础上搭建国家规划体系。

事实上，这一问题的讨论远不只是停留在学术或技术层面。李克强总理早就提出在市县层面试行“三规合一”，以提高行政效能。在随后的政府工作中，从市县层面到省域层面的试点工作一直在积极推行。特别是面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设放在突出的战略位置，以健全生态文明制度体系为重点，加快建设美丽中国，使蓝天常在、青山常在、绿水常在，实现中华民族永续发展，成为新时代的基调。

无论是宏观层面的优化国土空间开发格局，还是微观层面对于建筑方针的调整，从原先的适用、经济、美观，增加了第四个要求：绿色；无论是总体层面要求全面促进资源节约利用，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，还是空间层面将改善生态环境放到长江经济带发展战略的第一位，都说明“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主”方针引领下的可持续发展道路，加强生态文明建设，成为新时代经济社会发展的重要前提。

从这个角度，应该不难理解国家将各种“空间”规划加以整合，一方面使市场在资源配置中起决定性作用；另一方面，以空间规划为抓手，更好地发挥政府的作用，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

当然，强调从资源保护的角度对政府规划职能进行整合，并不意味着割裂城市规划建设管理的有机联系。相反，如何进一步发挥城市规划在城市发展中的战略引领和刚性控制作用，进一步加强和改进城市规划建设管理工作，解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题，开创城市现代化建设新局面，才是摆在规划师们面前的当务之急。