城市的发展建设与城市对各种灾难灾害的抵御始终相伴。全世界每年爆发的城市灾害及安全事件数以万计，对城市经济发展与人民生命财产造成了重大的影响与威胁。2008年汶川8.0级地震，严重破坏地区超过10万km2，共造成约6.9万人死亡、37.4万人受伤、1.8万人失踪；2010年海地7.3级地震导致其首都基本被摧毁，约30万人死亡。除地震之外，我国近年来频繁发生的其他城市公共安全事件也暴露出了严重的问题，如2012年北京7·21水灾、2013年青岛输油管爆燃事件、2013年京津冀、长三角地区大面积灰霾事件、2014年3·1昆明火车站暴力恐怖事件、2015年天津港危险品仓库爆炸事故等。

伴随着我国城镇化进程的持续推进和城市用地规模与人口规模的进一步扩大，气候变化、生态过载、环境污染等问题愈加凸显。城市的脆弱性增大，削弱了对灾害的抵抗能力与恢复能力，城市韧性面临严峻挑战。城市不同的韧性对应着不同的灾害防御能力，如2012年墨西哥格雷罗州梅特佩克市7.4级地震，仅伤亡2人；荷兰首都阿姆斯特丹重视洪水防御系统的建设，使得该市能够很好地应对洪涝灾害。而城市公共安全是国家安全和社会稳定的基石，是经济和社会发展的重要条件，也是城市居民安居乐业的基本保证。面对这样的基本要求，韧性城市（resilient city，有时译作弹性城市）作为应对风险社会的一种全新的城市区域规划建设理念，在世界范围内日益被认可，并在规划实践中得到了较为广泛的应用，旨在增强城市较快恢复到原有状态、保持系统结构和功能的能力。我国近年对韧性城市的研究也日趋增多，一些城市开始进行韧性城市的规划实践尝试。但是在进行理论研究和实践的过程中，也出现了一些亟需研究解决的认识问题、理论问题以及规划实践的规范问题。

1 我国韧性城市建设面临的主要问题

由于我国韧性城市研究与规划建设起步较晚，在理论研究、相关法规建设方面还有不足；在规划层面，没有完全明晰与现有城市规划的关系，且数据的收集、使用存在较大难度，在风险评估方面也存在一定的科学性问题；在实施层面，由于居民灾害风险意识薄弱、缺乏实施主体等因素，导致规划的实施较为乏力。

1.1  理论研究不足，相关法规缺乏

1.1.1  对韧性城市的认识、理论框架研究有待深化

韧性城市作为一种全新的城市规划理念，在实践过程中对其概念、内涵没有足够的认识，造成相关概念的混淆及实施的盲目性。在吸取国外经验的同时，尚未发展出适合我国城市情况的韧性城市理论框架体系，包括基本理论、指标体系、规划方法等。另外，我国尚没有形成有效的韧性城市测度指标体系，根据国际经验，对韧性城市测度方法的研究非常重要，可以促进我国韧性城市理论与实践的进一步发展，并有助于对韧性城市规划建设进行顶层设计。

1.1.2  相关法规缺乏

首先，城市防灾规划与韧性城市密切相关，而防灾工作相关法律法规体系的不完善，导致防灾管理工作混乱，防灾工作程序、防灾规划不规范，制度建设、管理机构、决策系统等落后于防灾工作的实际需要。另外，我国现行的城市规划相关法规尚未结合韧性城市理念及目标进行适当的修改，已不能适应城市新的发展需求，无法在法律法规层面为韧性城市建设提供切实保障。

1.2  规划编制具有难度

1.2.1  基础资料较多，收集、使用困难

从防灾角度而言，韧性城市的规划需要收集大量的数据资料，包括灾害的基础资料、致灾因子、承灾体等方面。这些资料来源于不同部门，有些数据统计年代、标准不一，资料使用难度也较大。

1.2.2  前期风险评估难度较大

我国城市所面临的公共安全形势非常复杂，而在韧性城市建设过程中，由于经费、技术等方面的限制，需有重点地进行建设。对城市灾害的风险评估可以为韧性城市建设指明方向、重点，而目前我国城市对于灾害风险的重视程度还不够，且由于数据来源、质量等方面的限制，导致风险评估的难度较大。另外，在风险评估技术方法上，针对单一灾害的风险评估方法已有很多，但是对于多种灾害的风险评估尚缺乏有效的技术方法应对。

1.2.3  与现有规划的关系不明晰

在现有规划体系下，我国的城市规划种类已经非常多，相关规划之间的衔接往往存在较多问题，“多规合一”已在持续探讨实践中。而在韧性城市规划过程中，往往没有明晰与现有规划之间的关系，盲目地编制规划，进一步增加了规划之间衔接的难度，规划可操作性不强，进而导致韧性城市规划目标无法实现，与初衷相背离。

1.3  规划实施较为乏力

1.3.1  居民风险意识有待增强，城市韧性文化有待培养

韧性城市建设需要居民的密切配合，需要在全社会形成良好的城市韧性文化，是一个长期的过程。2015年5月6日，中国扶贫基金会发布的《中国公众防灾意识与减灾知识基础调查报告》显示，城市和农村居民的防灾减灾意识都非常薄弱：只有不到4%的城市居民做了基本防灾准备，24.3%的受访者关注灾害知识；而农村居民中只有11%关注灾害应对的相关知识，5成从未参加过任何灾害应对培训，日常隐患较多。

1.3.2  实施主体缺乏

防灾规划对韧性城市建设影响深远，虽由城建部门负责编制、审批，但是涉及金融、保险、应急等多方面的对策措施，在实施过程中需要众多部门、行业的共同合作。在我国目前的行政体制下，尚没有一个部门能完全有权监督相关措施的实施或充分协调各部门之间的配合，导致防灾规划的实施缺少监督管理、资金投入效果不明显、缺少专业人员等问题。

2 防灾视角下

引导我国韧性城市建设的建议

针对目前我国韧性城市建设存在的若干问题，在防灾视角下需从以下几个方面加强应对。

2.1  加强理论与相关法规研究

目前，我国的综合防灾规划尚无法定地位，这也导致了韧性城市建设目标从一定程度上无法实现。而城市防灾规划法规的缺失，主要原因是对防灾规划理论体系研究不充分，规范制定缺少理论支撑。因此，应加强对城市防灾规划、韧性城市的理论研究，对城市防灾规划、韧性城市建设的工作内容进行深入探讨，并从法律与技术规范层面予以明确规定。

2.2  建立综合防灾管理机构及城市动态数据库

2.2.1  建立统一的防灾管理机构

统一的城市综合防灾管理机构是编制和实施城市防灾规划及开展各项工作的关键。我国城市的应急办公室多数较为缺乏专业技术人员，所起的作用较为有限，无法将各种防灾资源进行高效整合，且与各部门的沟通衔接难度大。从现实来看，需要建立统一的灾害信息管理和指挥平台，以提高防灾工作效率，减少灾损。例如美国联邦紧急事务管理署（FEMA）在全国范围内领导应对所有灾害的事前预防、灾时应急救援和灾后重建工作。

2.2.2  建立城市动态数据库

完整、动态的城市数据库有利于提高城市灾害的风险评估效率，改善目前资料收集、数据使用上的困难。美国早在1997年就开发出了地理数据库HAZUS-MH（灾害美国——综合灾害灾损评估系统），数据类型涵盖建筑、基础设施和生命线工程资料，以及详细的人口、地形地质资料；此外，系统还内置了地震、洪涝灾害、飓风的灾损评估模块，用户自己就可进行灾害风险评估，以地图、报表形式将评估结果输出。

2.3  提高居民灾害风险意识与加强灾害风险评估

2.3.1 提高居民灾害风险意识

我国街道和社区在提高居民灾害风险意识方面具有重要的作用，可以从以下三个方面入手：一是通过组织现场学习、举办专题知识讲座、在新闻媒体开设专栏专题等形式，开展防灾减灾文化宣传活动。二是要加强面向广大居民的防灾减灾知识、技能的普及，增强居民的防灾减灾意识和自救互救技能。三是针对潜在灾害风险，组织社区居民开展应急救灾演练，让群众了解应急避难场所的位置和应急疏散路径。

2.3.2  加强城市灾害风险评估

灾害风险评估是防灾工作的基础，可以发现潜在的危险区域，为韧性城市建设指明方向与建设重点。在实际操作中，应根据我国城市情况，如规模、经济社会发展水平、灾害情况等选择不同的灾害风险评估方法。现有的灾害风险评估方法在科学性、合理性方面存在一些问题，应持续创新灾害风险评估的方法，使其结果尽量可靠。

2.4  与现有规划融合，积极开展韧性城市评测

2.4.1  韧性城市理念与现行各类城市规划融合

韧性城市规划并不是指单独的城市规划类型，且由于每个城市的各种规划已经较多，应在“多规合一”的策略指引下，将韧性城市理念的内涵、指标体系、目标等分解融入到城市综合防灾规划及其他的法定或非法定规划中，在这类规划编制的同时将韧性城市的理念落实到城市用地、基础设施建设、防灾设施建设、实施策略等方面，更好地实现提升城市防灾能力和城市弹性的目标。

2.4.2  韧性城市评测

国际上基于韧性城市理念与目标开展的韧性城市评测对于提升我国城市韧性具有广泛的借鉴意义，有利于韧性城市理论与实践在我国的长远发展。为此，需要构建符合我国城市情况的韧性城市评测指标体系与工具，可以定量、半定量地描述城市弹性。基于评测结果，发现薄弱点，提出提升城市弹性的方法、技术指引及建议等，并反馈到城市规划中。需要注意的是，评测的内容与深度根据空间尺度上的差异性应有所不同，如区域、城市、城区尺度等，分别对应着不同等级或类型的城市规划，为更好地实现韧性城市目标提供精细化的依据。

作者 | 翟国方，男，中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员，南京大学建筑与城市规划学院副院长、教授。