我国城镇化一开始更多是土地城镇化，弊端逐渐显现后，开始推进“人的城镇化”。当下，我国城镇化的核心，仍然是“人的城镇化”，但发力点更加聚焦，这个焦点从空间上看是县域，从政策取向上看是城乡融合发展。

2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），提出以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。

党的二十大报告提出：“推进以县城为重要载体的城镇化建设。”在去年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调，率先在县域内破除城乡二元结构。2023年中央一号文件再次强调：“推进县域城乡融合发展。”

县域这个关键词，频频与城镇化、城乡融合联系在一起，并不让人意外。目前，我国有5亿左右人口居住在县域内的乡村地区，还有大约2.5亿人居住在县城或县级市城区。如何让这7亿多人口更多分享城镇化的红利？县域城镇化是更切近而现实的选择。

做强县域发展的辐射中心

县域城镇化，核心是县城。县城是县域的经济文化中心、公共服务中心和人口集聚中心。近年来，中央文件多次强调，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

广西罗城仫佬族自治县县委副书记、县长吴国军说，县城是县域内农业转移人口就近城镇化的重要载体，发挥着带动产业、就业、商贸、消费、服务的作用。推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于全面推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系、促进新型城镇化建设，意义重大而深远。

湖南省政协副主席赖明勇认为，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%，是我国城镇体系的重要组成部分。强化县城与邻近城市的衔接配合，是城乡融合发展的重要支撑。

我国的农业转移人口，不可能都住进大城市。全国人大代表、甘肃省陇南市徽县陇上庄园生态农业有限公司总经理梁倩娟认为，在城镇化道路上，农村人对城市生活既期待又迷茫，还伴随着故土难离的乡愁与不舍。因此，县城可以作为大多数农业转移人口的合适载体。

当前，不少农民到县城买房，向县城集聚；一些在大城市工作的农民工选择回流到家乡的县城。他们熟悉本地环境，地缘接近、人缘相亲，能较快融入城市生活。农民就近进城也“可进可退”：“进”可从事非农产业，“退”可回归农业产业，甚至两者兼顾。

从城乡产业融合的角度来看，县城一端连接农产品生产基地，一端连接消费市场，既适宜发展农产品加工业，实现一、二产业融合发展；又能为住宿、餐饮服务等产业提供消费群体，辐射带动休闲农业、乡村旅游服务业发展。

如此一来，县城就成为农村劳动力、资金、技术等要素集聚转移的“中转站”，而乡村则为县城本地产业提供了服务对象和广阔市场。县城发展与乡村振兴不仅不矛盾，反而相互促进，有利于引导农业转移人口就近城镇化，使大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局更加完善。

畅通县域城乡要素流动

挖掘县城潜力，尤为重要的一点，就是破解城乡二元结构，畅通城乡要素流动。

“城乡差异会存在，但不能以城乡身份作为配置各类要素的标准。”中央财经大学乡村振兴研究基地研究员于文豪说，农业转移人口全面融入城市是未来的基本趋势，在共同富裕目标下，以城乡户籍为标准分类管理居民、分别建设和管理城乡基础设施、分别安排义务教育等公共服务，已不再适应时代需求。

今年中央一号文件指出，健全城乡融合发展体制机制和政策体系，畅通城乡要素流动。《意见》则更为明确地指出，全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。

吴国军说，在县域内率先破除城乡二元结构，要充分考虑县城发展的基础和潜力，挖掘比较优势和特色，科学确定县城功能定位、发展目标和实现路径。要鼓励农业转移人口积极参与社区公共事务，加强对农业转移人口及其随迁家属的人文关怀，丰富精神文化生活，增强他们的责任感、认同感和归属感。

“劳动力要素的自由流动，往往受土地、资金等要素的制约。”赖明勇认为，可支持在县域内探索“台账式登记+政府兜底回购+交易流转”模式，实现宅基地自愿有偿退出。

湖北省宣恩县城兴隆老街人潮涌动 陈绪开 摄

推动“人地钱”协同改革

县城处于城镇体系的底部，统筹资源能力有限，强化人才、资金、土地等政策的支持力度，方能有效解决“人来了怎么办”“钱从哪来”“地怎么用”等问题。

以义务教育为例，我国当前城市教育规划主要按户籍人口配置，外来人口流入较多的城市，教育承载力明显不足。此外，就业、社保、医疗、住房等方面也面临类似问题。目前，县域内基本公共服务供给仍然按照户籍人口数量提供，这需要尽快改变。

今年中央一号文件提出，建立健全基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给机制。《意见》则在保障农业转移人口市民化方面，提出了健全省以下的“人钱挂钩”“人地挂钩”等政策。

“基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，可以使新进城人口在社会保障方面与原住市民渐进平等。”于文豪说，县域内常住人口规模是不断变化的，今后要在完善公共资源配置的基础上，在配比平衡、制度保障方面做好准备，以“常住”为权利保障的标准，动态调整。

“要优化财政支出结构，使财政转移支付与财政性建设资金同流动人口市民化、非户籍人口公共服务供给挂钩，增加外来人口较多地区的财政转移支付，提高其基本公共服务保障能力。”赖明勇说，首先要在县域内逐步淡化户口的“附加值”，扩大居住证的“含金量”。

此外，在规划、用地、投入和教育、医疗、住房、养老等基本公共服务供给的各个环节、各个方面，应按照常住人口规模予以政策保障和资源配置。优先解决进城务工人员子女就学、跨省异地就医直接结算、城市流动人口住房租赁与保障等急难愁盼事项。

提升生活品质，补齐服务短板

当前，年轻人乐于前往大城市，很大程度上是因为县城产业发展、公共服务、人居环境等相对落后，教育和医疗资源稀缺，文化氛围和娱乐生活单调一些。如果县域内生活品质有保障，人才就可能不会往省会城市或周边大城市流动。

“推动城乡规划建设补短板强弱项，有利于健全县域发展机制，加快提升城市产业竞争力和人口吸引力。”吴国军说，唯有让县域内的百姓充分享受城镇化的优厚红利，方能留住人才。

实现这一目标，需要从补短板和强服务上入手。如打通县城外连通道，加快建设购物中心、娱乐设施、乡村旅游景点，提升数字基建水平，完善网购、外卖等平台经济网点网络建设等。

今年中央一号文件提出，统筹县域城乡规划建设，推动县城城镇化补短板强弱项，加强中心镇市政、服务设施建设。推动县域供电、供气、电信、邮政等普遍服务类设施城乡统筹建设和管护，有条件的地区推动市政管网、乡村微管网等往户延伸。

《意见》也要求因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。

县域面积一般较大，撒胡椒面式的公共服务建设不仅需要庞大资金，也容易造成资源浪费。统一规划、科学布局县域公共服务节点，则能够既满足县域内人口对就业、居住、教育、医疗等各类服务的需求，又能降低服务成本、提高效率。

中央一号文件提出：“发展城乡学校共同体、紧密型医疗卫生共同体、养老服务联合体。”《意见》也要求，在医疗领域，鼓励县级医院与乡镇卫生院建立紧密型县域医疗卫生共同体，提升非县级政府驻地特大镇卫生院医疗服务能力；在教育领域，发展城乡教育联合体，推进县域内校长教师交流轮岗等。（参与采写：赵娅维）